淺議城管執法中存在的主要問題

李學明

[摘要]城管綜合行政執法機制是行政執法體制改革的新成果，這一點學術界已經達成了共識。但筆者要強調的是：正是因為它是新成果。所以遠未達到成熟階段。從執法實踐來看，它的運行效果也遠未實現設計者的目的和初衷。比乏專職行政執法，其存在的問題較多。

[關鍵詞]城管綜合執法；法治化行政

一、綜合行政執法機構的主體資格問題

按行政職能法定的原則，綜合行政執法機構的法律地位和職權范圍應當由法律及行政法規加以規定。我們看《行政處罰法》第16條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但是限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這一法條被認為是綜合行政執法機構設立及具有行政法主體資格的主要依據。但仔細閱讀該法條后，我們可以得出這樣的信息：只有國務院或經國務院授權的省級政府才有權設立綜合行政執法機構：而同時，也只有國務院和省級政府設立的綜合行政執法機構才有獨立的行政執法主體資格。但實踐中，城管綜合執法機構事實上已經普遍設立到了縣級政府。

我們知道，法治化行政的首要原則即為“依法行政”原則。那么省級政府有權批準市、縣級政府設立綜合行政執法機構嗎?如果法律、行政法規均未明確，回答顯然是否定的。因此，我的結論是：市級、縣級政府設立的城管行政綜合執法機構依照現行法律沒有行政執法主體資格，不管它的名稱叫作“城市管理綜合執法局”或是叫作“城市管理綜合執法辦”甚至是叫作“城市管理聯合執法隊”：因為其執法“名不正、言不順”。

二、城管綜合執法的法律、法規依據不足

城管綜合執法中央級的立法依據包括6部單行法律，6部行政法規，4部部委規章。各地主要的執法依據是地方性法規、地方政府規章。但這些規范性法律文件中，明確將具體職權賦予綜合執法機構的很少，其執法行為往往是“借法執法”，即通過行政機關內部文件將職能劃轉到綜合行政執法機構。從立法原理角度，這種做法嚴重違反“職權法定”的法治原則不證自明。沒有權威性的法律法規作為依據，城管綜合執法機構執法行為的合法性備受質疑是必然的結果。

三、綜合執法的職權不清

由于資格及職權方面的權威性法律依據先天不足，城管綜合執法機構的執法職權不清就成了一個必然要出現的問題。其具體表現有二：

(一)城管執法機構所擁有的職權與其他專職行政機關的職權存在多重交叉。前面已經提到過，城管綜合行政執法機構的職權往往是通過行政機關內部的“紅頭文件”劃轉而來，而且劃轉的職權范圍至少涉及七、八個行政領域，而在一些大城市中甚至涉及十個以上的行政領域。涉及事項如此之多的行政職權在幾個或是一個規范文體中進行劃轉，必然會出現職權劃分不清、不同機關職能交叉、重疊的情況。職能交叉、重疊的結果是什么?只能是某一事項的處理多機關爭奪管轄或推諉管轄，而其性質均為畸形執法。

(二)城管綜合執法機構行使的行政權力類型不清。實務中，城管綜合執法機關行使的行政權力的性質除《行政處罰法》第16條明確授予的行政處罰權外，還有行政檢查權和行政強制權。理論上來說，綜合行政執法機構擁有行政檢查權邏輯上成立，因為沒有行政檢查權也談不上擁有行政處罰權；而其擁有行政強制權不僅于法無據，更重要的是城管綜合執法的行政強制權中居然涉及到對人身自由的強制，如諸多案例中出現的短期羈押、拘留等。這顯然嚴重違反了《立法法》第8條、第9條“法律保留”原則的相關規定。并且即使是非限制人身自由的行政強制權，其授權依據實際上均為行政規范性文體。行政規范性文體是嚴格意義上的法律嗎?如果不是，我們對“職權法定”應作何理解?

四、執法人員素質有待進一步提高

與專職執法人員相比，城管綜合執法人員的素質相對較低。原因很簡單，專職執法人員的身份基本上都屬于公務員，逢進必考，文化素質和法律素質相對較高，而城管綜合執法機關的執法者身份卻良莠不齊；雖然國務院一再強調其身份必須是公務員，但由于行政編制有限，各地城管綜合執法隊伍中仍有相當比例的人員不具公務員身份。而這種多元化的人員來源方式必然導致執法者的文化背景、法律素質良莠不齊；同時又未進行過嚴格統一的專業執法能力培訓，其職業素質相對較低是不難理解的。

上述問題只是城管綜合執法領域的主要問題而非全部。而其解決方案是不言而喻的，即首先要加強立法，最好是單獨制定一部《城市管理法》，明確城管綜合執法機構的行政主體資格，同時明確其執法權限范圍；其次要加強對城管綜合執法的行政、司法及媒體監督，同時建立行政違法個人問責制度；第三要加強對城管綜合執法隊伍的管理與培訓，目的在于提高執法人員的素質，樹立其執法為民的現代行政理念；也唯有如此，才能從根本上解決城管綜合執法的良性化問題。