淺析中國電信產業的自然壟斷性和政治規制

石玉潔

[摘要]多年來，電信業的重組一直飽受關注；國內外對于電信業的自然壟斷性質和政府艦制也有豐富的研究結論。本文貼合中國電信業的實際。對電信產業進行了簡單的分析

[關鍵詞]電信業；自然壟斷；政府規制

在中國社會經濟不斷發展改革的歷程當中，電信業的改革重組一直是社會公眾、企業界及理論界關注的重點之一。經過入世前后大幅的制度結構調整之后，電信業的發展似乎并未沿著理論可能的路徑結果而進行，反而開始面臨更多的挑戰和詬病。就如何改制以及重組是否有用和如何進行等各種問題，各界都展開了激烈的討論。以下將就中國電信產業的經濟學特征性與政府管制行為及方向進行一些經濟學和政治學層面的簡單分析。

一、電信產業的自然壟斷性

多年來，人們對電信產業形成了一種比較普遍的看法，即電信網絡是自然壟斷的。單從自然壟斷特征來分析，電信產業屬于自然壟斷性產業。其產業構成龐大，資金投入量大而回收周期長，具有絕對良好的社會外部效應，類似于基礎電力、水資源等供應系統。但是幾乎從電信產業被認為是自然壟斷的產業起，就存在著不同聲音的爭論。關于電信產業是否是自然壟斷產業的實證研究主要是以國外學者的研究為主，國內學者也提出了不同的觀點。王俊豪認為，從整體上來講，電信產業屬于自然壟斷產業，但這并不等于電信產業的所有業務都具有自然壟斷性質。徐自華認為，電信產業雖然屬于較為典型的自然壟斷產業，但是這種自然壟斷屬性并不是永久性的。

政府對于電信業的管理方法是直接擁有企業并且對該企業實施嚴格管制，同時限制其他企業的進入，以求達到社會福利的最大化。百年來電信產業的發展變化改變了該行業的成本和需求結構，使電信產業的自然壟斷性逐漸消失。電信業本身的發展出現很多新的情況，使得其自然壟斷特征發生了一些變化。比如，信息技術大幅進步使得原有意義上的自然壟斷性依據削弱，通信市場需求的不斷擴大也推動壟斷的解體和競爭的形成。

總的看來，一個流行的看法是電信產業已經不再是自然壟斷性質的產業，電信產業的自然壟斷特征正在喪失。

二、電信產業的政府規制

(一)自然壟斷的政府規制

自然壟斷產業的政府規制(govem-ment regulation On naturalmonopolyindustry)就是指政府通過一定的政策及措施，建立一種類似競爭機制的激勵機制以引導壟斷企業的經濟決策或者采取強制性措施，對自然壟斷行業的市場準入、價格、產量、質量、環保標準等方面做出明確規定。

市場失靈的廣泛存在，為規制的產生與發展提供了理論依據。眾所周之，完全競爭的市場機制發揮作用需要極其嚴格的前提條件，而這些條件和前提在現實中根本就不存在。因為，信息的不確定和不對稱性是廣泛存在的，市場總是不完全，外部性、公共物品的存在意味著自由競爭市場機制有低效的一面；而自然壟斷領域的客觀存在也對自由競爭機制提出了充分的挑戰。盡管在理論上，規制只不過是一種次優的制度安排，但現實中規制行為真實而廣泛的存在著。

對自然壟斷行業進行規制是世界范圍的普遍做法，這源于自然壟斷的技術經濟特征。第一部分中已經提到了自然壟斷的概念含義，不論從哪個角度，都認為壟斷的市場結構更加具有經濟合理性：同時，由于壟斷結構所固有的弊端，必須由國家出面對其進行必要的規制。

在實際的操作過程當中，政府規制的主要方法是立法與執法，因為其強制性使得政策可執行和改革的進行。可是兩種問題是可能的，一是政府規制本身出現問題，比如政府行為失當或者錯位；二是政府規制到位，但是在與企業的相互或單向的推動中出現瓶頸使得改革成效無法達成。

電信產業作為一個具有自然壟斷性典型特征的重要行業，始終站在改革的風口浪尖，無論各個領域都給予了非常多的關注。對應的，對此行業的政府規制的方式行為也得到了很多的關注。

從切開中國電信，引入競爭機制到聯通的高調進入，再到JP網絡發展，網通鐵通等相繼入圍，最后到移動的崛起與中國3G生死抉擇。電信重組二十年，無論政府、主流輿論還是經營者們都盡了最大努力來保證改制的順利進行。但如上所述，由于各種原因，中國的電信產業的發展仍然存在問題。對于政府規制行為與對策還要根據不斷變化的實際進行深入的研究和改進。

(二)政府規制建議

首先，要出臺電信法以營造規范有序的運行環境，規范行為清晰界限。國際通用的做法是，在電信產業引入競爭時，往往立法在先，而我國至今沒有一部規范整個電信業發展的法律，有關電信業的各種行政法規往往只是針對某個方面或某個問題制訂，缺乏統一性和權威性，容易造成扯皮與邊界不清。《電信法》一定要明確規定促進電信市場競爭的政策目標和具體的政策措施，詳細規定規制機構的權利和義務、具體規制辦法和規制程序，使規制行為本身規范化并且通行化，使規制成為規范市場秩序的重要手段，而不是導致市場秩序混亂的源頭之一。其實關于立法的問題經常被提出，可是政府顯然在這一點上行動過于緩慢。

建立綜合性且獨立的電信規制機構。目前我國電信產業的規制機構是信息產業部，雖然經歷了政企分開的改革，但是仍然和運營商有“本是同根生”的聯系，實際上從政企不分變為政企同盟。管制部門不可能站在中立的地位制定和執行法規，常常導致受管制企業資源配置效率低下，消費者利益被忽略。規制重建的一項重要任務是建立新的政府規制機構，這項創建的內容實際執行問題是舊機構的拆分和人員重組，一樣面臨著既得利益者的阻撓。

從針對市場運營的具體行為來說，政府規制要區分壟斷性業務和競爭性業務，配合足夠的區別定價。市話業務具有自然壟斷性，而長話和數據業務則具有競爭性。因此，對市話業務要繼續嚴格管制，而對長話和數據業則應放松管制、引入競爭機制。這樣，才能在電信業充分地發揮競爭機制的同時兼顧規模經濟或范圍經濟效應，實現有效競爭，最大限度地提高經營效率。此時的定價，二級或者三級價格歧視比統一價格往往更為合理。

結語

我國電信產業從重組以來取得了巨大的成就，其中也存在很多問題。根本上來說，就是基于我國具體國情難以擺脫的政企不分的痼疾，市場在固有的主客觀行為模式下難以充分競爭。政府規制行為本身仍然有很大的發展空間，不論是從實際操作角度還是理論立場都值得進一步探討研究。筆者會繼續關注這一領域，以期有更加完善深入的理論系統出現。