中國高校網(wǎng)絡(luò)教育辦學模式的政府監(jiān)管

張樹軍　侯云麗

〔摘 要〕高等學校網(wǎng)絡(luò)教育作為一種新興的教育方式，與傳統(tǒng)教育存在著較大區(qū)別，客觀上要求采用與傳統(tǒng)教育方式不同的監(jiān)管機制，本文在對網(wǎng)絡(luò)教育的興起背景、運行模式及狀況進行分析的基礎(chǔ)上，探討了中國網(wǎng)絡(luò)高等教育政府監(jiān)管的現(xiàn)狀、存在的問題及對策，旨在為制定更符合高等學校網(wǎng)絡(luò)教育運行規(guī)律與特點的更具針對性的政策措施提供依據(jù)。

〔關(guān)鍵詞〕高等學校;網(wǎng)絡(luò)教育;政府監(jiān)管;準入限制;質(zhì)量控制

中圖分類號：G642.4文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096(2009)03-0076-04

一、中國高等學校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的背景與歷程

1.中國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育的背景

從1999年中國首次開始高等學校現(xiàn)代遠程教育試點之后，迄今全國已有68所高等學校開展了現(xiàn)代遠程教育試點工作。作為現(xiàn)代遠程教育中最先進的形式，網(wǎng)絡(luò)教育以其資源豐富、不受時空限制等優(yōu)勢，正成為緩解國內(nèi)教育資源短缺、經(jīng)費不足等現(xiàn)狀的有效手段，并將逐步形成一個具有旺盛需求和巨大潛力的產(chǎn)業(yè)。網(wǎng)絡(luò)教育試點近10年以來，經(jīng)過了發(fā)展初期快速的規(guī)模擴張階段，目前已進入了講求教學質(zhì)量的階段。

中國網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展依賴于如下歷史背景：（1）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，使網(wǎng)絡(luò)教育所依賴的技術(shù)問題得以解決；（2）繼續(xù)教育需求的不斷擴張為網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場條件；（3）建設(shè)學習型社會和終生學習概念的提出為網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展提供了廣闊的市場空間；（4）高等教育產(chǎn)業(yè)化辦法模式嘗試的需要。

2.中國高等學校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的歷程

網(wǎng)絡(luò)教育是現(xiàn)代遠程教育的一種高級形式。遠程教育是指將課程傳送到校園外的一處或多處學員的教育，現(xiàn)代遠程教育則是指通過音頻、視頻（直播或錄像）及包括實時和非實時在內(nèi)的計算機技術(shù)把課程傳送到校園外的教育，它是隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生的一種新型教育形式，是構(gòu)筑知識經(jīng)濟時代人們終身學習體系的主要手段。從20世紀早期開始，世界范圍內(nèi)遠程教育的發(fā)展經(jīng)歷了四代，于20世紀90年代開始步入了現(xiàn)代遠程教育時代，并進而走向了網(wǎng)絡(luò)教育這一遠程教育的高級形式。

遠程教育在中國的發(fā)展則經(jīng)歷了三代：第一代是函授教育，這一方式為中國培養(yǎng)了很多人才；第二代是80年代興起的廣播電視教育，這一階段中國的遠程教育方式和中央廣播電視大學在世界上享有盛名；第三代則興起于90年代，隨著衛(wèi)星通信技術(shù)、信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，中國產(chǎn)生了以衛(wèi)星和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代遠程教育。

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)教育成為現(xiàn)代遠程教育中最為高效和先進的方式，計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)被應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)教育的教學管理中。遠程學生(用戶)的咨詢、報名、交費、選課、查詢、學籍(歷)管理、作業(yè)與考試管理等環(huán)節(jié)都可以通過網(wǎng)絡(luò)遠程交互的方式完成。計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展可以使網(wǎng)絡(luò)教育最大程度的擺脫時間和空間的限制對遠程教育發(fā)展的阻礙，極大地提高了網(wǎng)絡(luò)教育的資源配置效率。

二、中國高校網(wǎng)絡(luò)教育的運行模式及運行狀況

網(wǎng)絡(luò)高等教育作為一種新興的辦學方式，在辦學理念、教學手段、教學內(nèi)容、教學實施、辦學條件及適用對象等方面都與傳統(tǒng)教育存在著較大區(qū)別，這在很大程度上決定了網(wǎng)絡(luò)教育在其運行機制上也與傳統(tǒng)教育存在著不同之處。

1.高校網(wǎng)絡(luò)教育的運行模式

按照教育部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)教育辦學的規(guī)定，有網(wǎng)絡(luò)教育辦學資質(zhì)的高等學校需成立專門的學院用于開展網(wǎng)絡(luò)教育，因此，當前的68所獲批試點高校都相應(yīng)成立了網(wǎng)絡(luò)教育學院。網(wǎng)絡(luò)教育學院的教學管理具有相對獨立性，具有自身獨立的教學教務(wù)管理部門，同時在畢業(yè)和學位的管理受到高等學校的統(tǒng)一管理；同時，網(wǎng)絡(luò)教育學院還直接或間接的受到國家與省級教育行政部門的管理，在市場準入、學習中心的設(shè)立、招生與學生管理、教學考試等方面具有較為嚴格的考核規(guī)定。

網(wǎng)絡(luò)教育的實施是依托設(shè)立在各地的“校外學習中心（點）”（以下簡稱“學習中心”）來實現(xiàn)的，屬于兩級辦學體制。現(xiàn)代遠程教育校外學習中心是指經(jīng)教育部批準開展現(xiàn)代遠程教育試點的高等學校授權(quán)、經(jīng)省級教育行政部門批準設(shè)立的現(xiàn)代遠程教育服務(wù)機構(gòu)。通過學習中心的建設(shè)，可以促進教育資源重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，逐步形成社區(qū)學習中心，為終身學習提供服務(wù)，為構(gòu)建中國的終身學習體系奠定基礎(chǔ)。

學習中心是網(wǎng)絡(luò)教育產(chǎn)業(yè)鏈上不可缺少的組成部分，在業(yè)務(wù)上接受網(wǎng)絡(luò)教育學院的指導。在網(wǎng)絡(luò)教育市場上，學習中心實際上是代理商，為高等學校提供生源組織及教學支持服務(wù)，為學生提供學習支持服務(wù)。隨著中國網(wǎng)絡(luò)教育的不斷發(fā)展，能否為學生提供全方位的學習支持服務(wù)是決定網(wǎng)絡(luò)教育能否順利開展，教學質(zhì)量能否得到保證的關(guān)鍵。

2.網(wǎng)絡(luò)高等教育的運行狀況

網(wǎng)絡(luò)教育的特征決定了其是一項高投入、技術(shù)資本密集型的教育服務(wù)形式。而根據(jù)中國目前的高等教育管理體制及教育資源投入情況看，中國的高等學校還是以公立教育為主體，教育的投入主要來自于國家財政，因此單純依靠國家或是高等院校是難以滿足開展網(wǎng)絡(luò)教育所需的大量資金需求的；同時從現(xiàn)有絕大部分高等院校的計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)儲備情況來看，也難以充分滿足發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育所需的技術(shù)投入的。因此，若想迎合網(wǎng)絡(luò)教育廣闊的市場需求，就需要引入現(xiàn)有高等學校以外的資金與技術(shù)資源，校企合作對于大部分具有網(wǎng)絡(luò)教育辦學資格的高等學校而言就成為一種現(xiàn)實的選擇。

自中國開始進行網(wǎng)絡(luò)高等教育試點之后，為爭得先機，各試點學校紛紛成立獨立運營的網(wǎng)絡(luò)教育實施機構(gòu)，并注入巨資開始開發(fā)并搶占市場。早在 1999年5月，中國人民大學就以無形資產(chǎn)參股方式，與萬通國際集團公司共同發(fā)起成立了東方興業(yè)網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)公司，首期投資達2 000多萬元；清華大學啟動網(wǎng)絡(luò)教育投入約1 200萬元，浙江大學投入2 139萬元；為建立“北大在線”，北大也籌資5.6億元，將教育資源放到網(wǎng)絡(luò)上。

在高校之外，各種渠道的社會資本也早已蓄勢待發(fā)，在中國開始實施網(wǎng)絡(luò)高等教育之后便紛紛開始行動，捕獲此行業(yè)內(nèi)各種商機，同包括網(wǎng)絡(luò)學院、網(wǎng)校、教育網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)企業(yè)等在內(nèi)的各種實體與機構(gòu)進行各種形式的合作。不僅國內(nèi)資本向網(wǎng)絡(luò)教育匯集，國際資本注入的力度也在迅速加大。正如某些國外專家所預測的，中國加入WTO后，教育產(chǎn)業(yè)會進一步地開放，將允許更多外資投入，調(diào)動各方力量來辦教育，并形成中國發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的一次浪潮。

三、政府對高等學校網(wǎng)絡(luò)教育的監(jiān)管措施

近年來，國家在教育領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗懈母锎胧﹣泶龠M其發(fā)展，尤其是在非傳統(tǒng)高等教育領(lǐng)域采取了積極的扶持措施，以快速提高全民教育水平。其中包括出臺了一系列相關(guān)政策法規(guī)來指導教育產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，如《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》以及《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，政策上的鼓勵給投資者進入這一市場提供了極高熱情。除上述法律上的舉措外，國家在發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育方面提供了更為寬松的政策環(huán)境，其中包括給予試點高校較大的辦學自主權(quán)，允許其進行自主辦學，這一政策成為吸引投資者投資于網(wǎng)絡(luò)教育的重要因素之一。

但是，盡管教育行政主管部門給網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展提供了較為廣闊的政策空間，但在若干重要領(lǐng)域還進行著十分嚴格的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)學院在擁有辦學自主權(quán)的同時，必須是“戴著鐐銬舞蹈”，越軌就要承擔自己的責任。

1.準入限制

網(wǎng)絡(luò)高等教育的準入限制表現(xiàn)為兩個方面：

一是國家教育行政主管部門對高等學校興辦網(wǎng)絡(luò)教育采取嚴格的審批制度，未經(jīng)審批許可不允許興辦網(wǎng)絡(luò)高等教育。《教育部關(guān)于加強高校網(wǎng)絡(luò)教育學院管理提高教學質(zhì)量的若干意見》明確規(guī)定：“未經(jīng)教育部批準，各級各類高等學校不能自行舉辦網(wǎng)絡(luò)學歷教育。經(jīng)教育部批準的試點普通高校， 網(wǎng)絡(luò)學歷教育工作必須歸口到一個專門從事遠程教育的學院進行，其他院系不能以網(wǎng)絡(luò)學歷教育的名義和方式自行招生辦學。”

中國高等學校網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展目前還在試點階段，自2002年教育部批準了68個高校準予試點后，尚未增批新的高校。教育部在對高校網(wǎng)絡(luò)教育試點進行調(diào)整后，需要保持一段時間的平穩(wěn)發(fā)展，然后才會繼續(xù)擴大網(wǎng)絡(luò)教育試點高校的數(shù)量，但也會控制數(shù)量。申請試點高校一般需要具備以下幾個方面的條件： （1）具有較強的綜合實力；（2）能夠歸口管理；（3）指導思想正確，實施方案可行；（4）軟硬件條件符合要求；（5）經(jīng)費充足，高水平的師資隊伍；（6）該高校的社會需求旺盛。

二是各省級教育行政主管部門對各高校的網(wǎng)絡(luò)教育學院在本省設(shè)立學習中心實行嚴格的審批制度，未經(jīng)審批不允許在本省進行招生。因此，對于具有舉辦網(wǎng)絡(luò)教育資格的高校來說，其學習中心等辦學網(wǎng)點的設(shè)置受到了一定程度的限制。全國各省份學習中心準入制度實施的嚴格程度有著較大的差異，部分省份和地區(qū)的市場進入避壘較高，且存在著一定程度的地方保護色彩，給各高校網(wǎng)絡(luò)教育學院的學習中心跨區(qū)域設(shè)置帶來了較高的成本。

2.質(zhì)量控制

教育部高教司官員曾在2003年全國遠程教育工作會議上指出，教育部將采取四項質(zhì)量管理措施來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)學院的發(fā)展： 一是規(guī)范校外學習點；二是實行全國統(tǒng)考；三是建立網(wǎng)院質(zhì)量評估體系；四是引入摘牌制度。

為進一步加強網(wǎng)絡(luò)教育的規(guī)范管理，提高網(wǎng)絡(luò)教育的社會聲譽，確保網(wǎng)絡(luò)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量，教育部試點高校2004年3月1日以后入學的網(wǎng)絡(luò)教育本科層次學生的部分公共課（數(shù)學、外語、計算機基礎(chǔ)和語文）實行全國統(tǒng)考，統(tǒng)考合格才可以畢業(yè)。

網(wǎng)絡(luò)教育的監(jiān)管部門同時對現(xiàn)有試點高校的辦學質(zhì)量進行定期的評估。評估采用質(zhì)量認證的方式。質(zhì)量認證注重過程的控制以及持續(xù)的改進，注重管理體系的文件化、程序化、規(guī)范化，注重目標與措施、條件的符合性。同時借鑒了評估方法關(guān)于目標管理、專家現(xiàn)場考察、強制性的基本規(guī)范等思想和方法，將二者有機結(jié)合。評估指標體系包括13項一級指標、24項二級指標和60個觀測點。

3.對學歷教育辦學層次及辦學自主權(quán)的監(jiān)管

從對學歷教育辦學層次的監(jiān)管上看，只允許興辦非全日制學歷教育而不允許舉辦全日制教育，只允許興辦本科及以下層次的教育，不準興辦研究生學歷教育。

從對辦學自主權(quán)的監(jiān)管來看，根據(jù)教育行政主管部門要求，在實施校企合作機制中，高校應(yīng)保證獨立的辦學自主權(quán)，嚴格把住招生入學、考試及畢業(yè)各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2000年教育部《關(guān)于支持若干所高校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學院開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的幾點意見》對高等學校網(wǎng)絡(luò)教育的辦學自主權(quán)做出了規(guī)定，明確了網(wǎng)絡(luò)教育無論采取何種實施形式，其辦學自主權(quán)都應(yīng)歸屬于高等學校。

4.各省級教育行政部門對校外學習中心的審批與監(jiān)管

根據(jù)教育部有關(guān)規(guī)定，各省級教育行政部門負責對設(shè)在本地區(qū)內(nèi)的校外學習中心進行管理，包括審批、年報年檢和評估。未經(jīng)審批的學習中心不得招生。各省教育廳定期開展檢查評估，對檢查評估不合格的學習中心責令整改、暫停或取消遠程教育服務(wù)資格。對學習中心（點）的檢查評估結(jié)果也作為教育部對試點高校進行檢查評估的重要依據(jù)。教育部統(tǒng)一制定了校外學習中心評估指標體系，指標體系包括5項一級指標，13項二級指標和35個觀測點。

由此可見，網(wǎng)絡(luò)教育新政已經(jīng)形成。但眾所周知，中國的網(wǎng)絡(luò)教育處于剛剛起步階段，尤其是在推行校企合作方面更是缺乏有效的經(jīng)驗積累可以借鑒，因此，對網(wǎng)絡(luò)教育的政府監(jiān)管也是處于經(jīng)驗摸索階段。現(xiàn)有的政府監(jiān)管中暴露出的一些問題在一定程度上也影響了網(wǎng)絡(luò)教育的總體發(fā)展，各網(wǎng)院在進行制度與管理創(chuàng)新方面由于制度約束而謹小慎微，無法施展開手腳，對各網(wǎng)院的獨立辦學、大膽創(chuàng)新形成了一定的阻礙。

四、中國高校網(wǎng)絡(luò)教育政府監(jiān)管存在的問題與對策

1.政策的缺位

中國高校網(wǎng)絡(luò)教育政府監(jiān)管政策存在著缺位之處，具體而言，如國家對網(wǎng)絡(luò)教育產(chǎn)業(yè)化的態(tài)度是比較含糊的。國家一方面需要大量的社會投資來促進教育事業(yè)的發(fā)展，另一方面又囿于教育法和對教育質(zhì)量的擔心，試圖出臺一系列法規(guī)對贏利性辦學加以限制；網(wǎng)絡(luò)教育營運者希望多招生、多占領(lǐng)教育市場，實施規(guī)模化經(jīng)營；而教育部門因要對教育質(zhì)量、學生的道德觀培養(yǎng)負有責任，又希望有節(jié)制地、力所能及地發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)教育既能產(chǎn)業(yè)化，又不能完全產(chǎn)業(yè)化的矛盾之下，對于目前網(wǎng)絡(luò)教育領(lǐng)域的各種試驗，教育主管部門均保持沉默。相應(yīng)的鼓勵或限制政策的缺位導致現(xiàn)存的網(wǎng)絡(luò)教育實施主體難以放開手腳去做，只能不斷的去試探與揣摩政府的態(tài)度，這樣做的結(jié)果既可能導致校企雙方由于越了“禁區(qū)”交了過高的“學費”，也可能會由于得到政府的默許而獲得“先動優(yōu)勢”。

2.政策的越位

而在某些領(lǐng)域，又存在著不合時宜的政策越位之處，如對于各高校在各地學習中心的設(shè)置須要當?shù)厥〖壗逃姓鞴懿块T的審批，而不僅僅是備案，這一規(guī)定各省級教育行政主管部門執(zhí)行起來標準有很大差異，有的地區(qū)較寬松，而有的地位則十分嚴格。因此，從總體上看，政府并不存在一個統(tǒng)一的尺度，而這種政策規(guī)定的很明顯后果之一是導致部分地區(qū)的地方保護主義行為，為保護本地的高校而嚴格限制外地高校的進入；后果之二是導致設(shè)租與尋租行為，耗費了資源，也助長了不良的社會風氣；最重要的，這種審批行為已經(jīng)不符合新頒布實施的《行政許可法》的要求，本身已經(jīng)屬于違法行為。

3.政策不確定性與風險

政策的較為頻繁的調(diào)整，且在政策導向上有所變化造成網(wǎng)絡(luò)教育實施主體難以預料與應(yīng)對，更難以做出長期的發(fā)展規(guī)劃，造成政策引致的短期行為，高校和企業(yè)還必須承受政策調(diào)整引發(fā)的風險。教育領(lǐng)域向來是政策高風險地帶，盡管對于企業(yè)來說，投資教育與投資其他產(chǎn)業(yè)沒什么不同，都要求回報，但對投資參與網(wǎng)絡(luò)教育的企業(yè)及高校來說則必須要當心擊鼓傳花式的管理： 鼓聲停，誰也不許再動。因此，網(wǎng)絡(luò)教育的實施主體最為關(guān)注的問題就是國家的政策法規(guī)能保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性問題，減少給其帶來的風險。

五、結(jié) 論

在中國網(wǎng)絡(luò)教育大規(guī)模開展的近十年間，國家及省級教育行政主管部門對網(wǎng)絡(luò)教育的政策進行了較為嚴格的實施，對違反有關(guān)規(guī)定的一些學校進行了嚴肅的處理，如取消某些高校一定時期的在全國的招生權(quán)（紅黃牌制度），或是暫停在違規(guī)招生地區(qū)的招生權(quán)等。嚴格的政策監(jiān)管成為約束各網(wǎng)院辦學行為的有力工具，使各網(wǎng)院在進行業(yè)務(wù)拓展的過程中時刻以政策為準繩，較為有效的避免了低標準盲目擴張，保證了網(wǎng)絡(luò)教育整體的形象與水平。

網(wǎng)絡(luò)教育突破了時間、地點限制的優(yōu)勢是傳統(tǒng)教育方式無法比擬的，這滿足了很多特定人群的需要。網(wǎng)絡(luò)高等教育作為一種新興的教育方式，由于其在辦學理念、教學手段、教學內(nèi)容、教學實施、辦學條件及適用對象等方面都與傳統(tǒng)教育存在著較大區(qū)別，因此客觀上也要求采用與傳統(tǒng)教育方式不同的管理模式。這種要求對具有網(wǎng)絡(luò)高等教育辦學資格的高校而言，既是提供了實現(xiàn)管理機制創(chuàng)新的機遇，同時也是對既定思維方式與管理模式的挑戰(zhàn)。而且，從世界范圍來看，遠程教育的發(fā)展歷史也只有70年左右的時間，網(wǎng)絡(luò)教育的歷史就更為短暫，同時由于中國高等教育的運行機制與監(jiān)管模式與國外發(fā)達市場經(jīng)濟國家也存在著較大差異，因此，可資借鑒的國外網(wǎng)絡(luò)教育的經(jīng)驗教訓還很缺乏，這在客觀上加大了中國高校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的難度。因此，需要政府在政策制定上要緊密結(jié)合網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的特征，考慮其與傳統(tǒng)高等教育的差異，制定具有針對性的扶持、鼓勵與約束政策，避免采取政策的缺位、越位與不確定性，創(chuàng)造合理、穩(wěn)定的政策環(huán)境，使其優(yōu)勢得到更好的發(fā)揮和顯現(xiàn)。

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(責任編輯：蘭桂杰)