浙江績效審計理論先進性研究

虞超群

摘要：宏觀服務型績效審計模式是浙江績效審計實踐和理論的重要創新成果。本文探討服務型政府與宏觀服務型績效審計之間的關系，指出宏觀服務型績效審計的精神實質及其指導意義，最后，概括總結浙江績效審計的先進性表現在兩個方面，一是理論先進性，二是實踐先進性。

關鍵詞：宏觀服務型；績效審計；先進性

隨著我國經濟社會的不斷發展，大力開展績效審計已經成為各級審計機關的共識。雖然各級審計機關對績效審計進行了積極的探索，但我國績效審計發展仍然處于起步階段，理論研究尚未突破、實踐經驗不足是我國績效審計的現狀。

現代審計發展的規律表明，人均GDP3000-5000美元的發展階段是審計轉型的戰略機遇期。目前浙江人均GDP達到了5000美元，并且在2005年人均就已經突破了3000美元，正是處于審計工作的轉型期。為此，浙江省審計廳及時提出由傳統審計向現代審計轉型的思路，開始探索宏觀服務型績效審計模式。

1服務型政府與宏觀服務型績效審計之間的關系

美國行政學家B·蓋伊·彼得斯所指出：“政府行政體制改革是一個持續不斷的過程，而且幾乎可以肯定的是，只要政府存在，這一過程就永遠不會停止。”隨著經濟條件的變化，社會發展階段的演進，我國政府所面對的主要矛盾、管理環境等都會隨之變化，這就要求政府職能與時俱進。從黨的十七大看，我國的政府職能最終選擇了服務職能，實現了過去重管理控制輕服務及“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”轉變。所謂服務型政府，就是政府以公民利益為本位，以公共需求為尺度，盡最大可能地、公正、有效地為公民提供滿意的、高質量的公共產品和公共服務。提供公共服務是服務型政府的重要職責，它包括為各種市場主體提供良好的發展環境與平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產品，為勞動者提供就業機會和社會保障服務等方面。

政府審計代表國家行使審計監督權，是完善國家政治體制、強化國家經濟管理的一個重要組成部分。25年的審計發展史說明：經濟越發展，審計越重要；經濟越發展，審計越需要改革。伴隨著政府職能的發展變化，其內涵也在不斷充實、豐富和發展。劉家義審計長把審計本質定位為國家經濟社會運行的“免疫系統”， 要求提高主動性，發揮建設性，堅持開放性，其中建設性是全面發揮審計免疫功能的體現。浙江為順應并服務于政府職能的轉變，率先提出宏觀服務型績效審計模式。所謂宏觀服務型績效審計，就是以圍繞中心、服務大局為基本取向，是成果導向型的審計形式，也就是以成果利用、并以解決體制、機制和管理方面問題為主要目標的審計。相對于傳統的財務收支審計模式而言，宏觀服務型績效審計模式能夠更好地適應經濟社會發展對審計工作的階段性需求，也符合國家審計的本質要求和發展趨勢。

宏觀服務型績效審計與服務型政府兩者密不可分，相互促進，相互依存。宏觀服務型績效審計是服務型政府經濟監督職能的載體，有什么樣的政府職能必須有相應的政府審計與之相適應。我國自1982年實行審計監督制度以來，審計監督在維護財經秩序，加強廉政建設，完善宏觀調控，促進改革和經濟發展等方面發揮了重要作用，審計是“政府和民眾的眼睛”已日益為政府和公眾所認識與肯定。服務型政府能夠促進宏觀服務型績效審計理論的完善，理論來源于實踐，服務型政府的實踐有利于提升我國績效審計理論研究。從國家政治經濟發展大局來看，政府績效審計還存在諸多與經濟、社會發展不協調、不配套、不適應的地方，面對新形勢，政府績效審計必須進行針對性的變革，努力探索為改革和經濟建設服務的新途徑，并在這個過程中實現自身的創新與發展。

2浙江宏觀服務型績效審計的精神實質及其指導意義

作為浙江績效審計實踐和理論的重要創新成果，宏觀服務型績效審計模式創造性地回答了政府審計在轉型過程中為誰審，審什么以及怎樣審等關鍵問題，就是對政府審計的服務對象、目標、內容等審計要素作出了全面闡述，對以改革政府審計管理體系作出了明確要求。

在政府審計的服務對象上，從面向被審計單位的行政執法型審計，向面向成果使用者的服務性審計轉變。自十六大以來，我國經濟體制改革和政治體制改革全面推進，公眾參政議政意識不斷增強，政府的責任和績效成為全社會共同關注和研究的對象，客觀上對審計檢查評估政府部門的經濟責任和工作績效提出了需求，并且這種需求也越來越明確、越來越具體。

在政府審計的審計目標上，從以查處問題為目的的審計，向從根本上解決體制、機制和管理等相對宏觀層面突出問題為目的的建設性審計轉變。大量審計實踐證明，審計發現的多數違紀違規行為，背后都有體制、機制和管理問題，如果審計目標僅限于就事論事地解決發現的違紀違規問題，就無法擺脫“屢審屢犯”的怪圈。只有將審計目標從具體單位的微觀個體問題轉向相對宏觀的體制、機制和管理問題，堅持宏觀著眼、微觀入手，國家審計才能真正貫徹圍繞中心、服務大局的方針，才能滿足公眾的需求，也才能真正發揮好審計的建設性作用并實現審計自身價值的最大化。

在政府審計的審計內容上，從主要關注財務收支真實合法向主要關注體制和制度的效率、政府管理的效能、資金的使用效益、工作的成效和效果以及政策的效用轉變。根據審計署2008至2012年審計工作發展規劃精神，力爭到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計。在揭示和查處由于決策失誤、管理不善造成的損失浪費問題的同時，重點關注政府責任、資金績效、質量效益、節能降耗、環境保護等問題。

宏觀服務型績效審計模式是在我國全面推進經濟體制改革和行政體制改革的大環境下提出的，對于我國由傳統審計向現代審計轉型具有重要的指導意義。從國際審計發展歷史看，人均GDP3000美元正是西方發達國家績效審計快速發展的階段。目前我國人均GDP已經突破2500美元，正處于審計工作轉型的機遇期。宏觀服務型績效審計作為浙江績效審計實踐和理論的重要創新成果，為全國其他省份開展績效審計提供了一定的參考，對加快我國審計工作的轉型具有重要的理論意義和實踐意義。

3浙江績效審計的先進性

從全國范圍看，浙江對績效審計的探索和實踐是走在前列的。2005年以來浙江省績效審計工作取得了較大發展，在理論研究和實踐創新領域取得了豐富成果，初步搭建了具有中國特色的績效審計模式。

3.1浙江績效審計理論先進性。浙江將現階段的績效審計定位為宏觀服務型績效審計，這種績效審計強調面向成果使用者、一結果為導向、以解決體制、機制和管理等宏觀層面問題為目的，在理論上擺脫了西方強調對微觀層面的3E進行評價評估的審計模式的束縛。這樣的定位并不表示對經濟性、效率性和效果性的否定，而是根據浙江現階段經濟社會發展的特點所做出的階段性選擇。我國經濟社會正處在重要的轉軌時期，法律法規不夠健全，經濟領域的真實、合法性問題還大量存在，解決財務收支的真實合法性問題仍是當前的重要任務。要在每個具體績效審計項目上量化地反映出經濟性、效率性和效果性，并期望有一個公認的、科學的評價標準進行分析判斷，顯然與現階段我國發展的實際脫節。

3.2浙江績效審計實踐先進性。2005年以來，浙江深入貫徹《積極探索浙江績效審計模式的指導意見》，各級審計機關積極創新和探索了全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、專項審計及調查、經濟責任審計和國家建設項目績效審計等有中國特色的績效審計種類，并在實踐領域取得了較大的突破。通過全部政府性資金審計，基本摸清全省全部政府性資金總量規模和收支結構，為各級政府聚財理財用財和完善、規范預算管理制度打下了基礎。通過政策評價審計，對本身存在漏洞的政策，促進其改革與完善；對時過境遷，與其運行環境已不相適應的政策，指出政策終止或改進的建議；對政策執行不力、鉆政策空子問題，提出建議，促進政策的有效執行。通過民生民本審計，促進改善民生和社會和諧，切實維護了群眾利益。通過開展的政府性負債專項資金審計及調查，不僅摸清了負債規模，還揭露了政府性負債存在的各種風險，并且在全國率先出臺了規范政府負債管理文件。通過經濟責任審計，浙江已初步形成了具有特色的經濟責任審計框架，建立了從鄉鎮長到市縣長，從國有企業領導人到廳局長的省市縣三級領導干部經濟責任審計制度，研究確定了以“五審五評”為核心的市縣長績效評價體系框架，構建起了以全部政府性資金審計為主線的鄉鎮黨政領導干部經濟責任審計模式。通過國家建設項目績效審計，加強對建設領域體制、機制和管理層面突出問題的專項審計調查，在促進提高建設資金管理水平和使用效益，促進投資領域制度的完善和規范上發揮了重要作用。

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