新《拆遷條例》為何難產？

楊正蓮

公共利益的界定，直接關系到地方政府的強拆空間

北京市海淀區人大代表溫惠玲的問題，海淀區四季青鄉門頭村村民湛士勤對于強拆的擔憂，有望在相關法規中得到明確界定。

但作為《物權法》的配套法規，原計劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理條例》，修改近兩年卻尚無音訊。

日前，住房和城鄉建設部和國務院法制辦相關負責人均向《中國新聞周刊》表示，拆遷問題非常敏感，現在不適合接受采訪，“新的拆遷法規什么時候能夠出臺還不好說，事情本身比較復雜?！?/p>

一位曾經參與過前期草案討論的法學專家透露：“聽說現在停下來了。”

多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國新聞周刊》直言：“我個人認為這個《修改條例》，可能出臺不了?！?/p>

楊在明的理由是，《物權法》非常明確地規定，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不動產。但對于什么是公共利益，又很難界定其內涵和外延，“這個問題一直是困擾司法界和社會各界的難題?！?/p>

難題的核心在于，對于公共利益的界定，直接關系到地方政府的權力空間。

地方政府曾主導拆遷

中國的城市房屋拆遷制度始于上個世紀90年代。1991年6月1日，國務院發布了我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》，原因是為了配套《城市規劃法》。

“城市規劃實施中遇到了規劃調整，這就需要拆房子?！?北京才良律師事務所主任王才亮向《中國新聞周刊》解釋當時的背景。

彼時，國有單位還是城市建設的主體，拆遷以政府為主導，并不涉及公共利益和非公共利益的區分，而指導思想則是通過舊城改造房屋拆遷，改善城市居民的住房條件?！爱敃r的補償是立足于安置，被拆遷戶的居住條件大都得到了改善，所以老百姓比較擁護?！?王才亮說。

1994年，中國正式開始城鎮住房制度改革，并在當年出臺了《城市房地產管理法》，由此拉開了城市建設和房地產的市場化序幕，開發商成為中國城鄉建設的主力軍。就在同一年，中國開始推行分稅制改革，地方政府開始逐漸倚重土地財政。

市場經濟條件下的拆遷和建設模式已經發生了很大的改變。為了適應這種變化，2001年6月7日的國務院常務會議通過了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，并于當年7月1日正式實施。

修改后的條例，仍然沒有區分公益和商業拆遷，其運作模式依然是建設單位向政府申請拆遷許可，獲批后實施拆遷，發生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷。

其中，地方政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者，并在無形中充當了強拆的支持者，理論上為官商“合謀”提供了現實的便利，并逐漸發展成為拆遷矛盾的根源。

依據中國的土地管理制度，建設單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地，必須經由政府。按照法理，政府需要先收回土地使用權，再轉讓給建設單位。現實則是，地方政府往往在沒有收回土地的前提下，就把土地轉讓給了開發商，并給予建設單位拆遷許可，而政府退居幕后。

成為拆遷主體的開發商，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標準，并且把拆遷負擔轉嫁到房價里。這樣就導致了相對于日漸升值的土地和房地產價格，被拆遷戶往往覺得補償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發并層出不窮。

國家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數當中，有近40%涉及拆遷，而在住建部，這個比例甚至高達70%到80%。

為此，國務院辦公廳、國土資源部和住建部多次發布緊急通知，要求處理好土地征收和城市拆遷問題。

政府角色再定位

2007年出臺的《物權法》有望規范拆遷活動。該法第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產應當依法給予拆遷補償、維護被征收人的合法權益，征收個人住宅的還應當保障被征收人的居住條件?！?/p>

因與上述條款抵觸，國務院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》曾被傳言要停止執行。

為此，2007年8月十屆全國人大常委會第29次會議上通過《城市房地產管理法修正案》，其中規定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定?！?/p>

此前，關于《城市房屋拆遷管理條例》的修改已經引起住建部的關注。2007年4月初，由住建部住宅與房地產業司主辦的全國城市房屋拆遷理論工作研討會上，來自全國人大法工委、國務院法制辦、住建部和全國各地拆遷管理部門的代表就《物權法》對城市房屋拆遷的影響達成了共識：

首先，需要對條例做出修改并上升為法律，“與現實管理機制相適應的能保留的應該保留，從立法上不要做太大的變動，以免影響社會穩定和城市建設”。

其次，對拆遷和征收的關系要進一步研究。

再次，要堅持實體和程序公正，保障被拆遷人或被征收人的居住條件。

最后，要堅持與完善評估制度，擴大公民的知情權和參與權。

隨后，《城市房屋拆遷管理條例》的修改被正式提上工作日程。

據一位了解條例修改進程的學者介紹，目前為止，相關部門至少提交了兩次修改草案，但是均沒能在國務院常務會議上通過，“主要原因就是沒有真正領會把公平正義放在第一位的精神，也不符合《物權法》的基本精神，《物權法》說要征收單位和個人住房的，要維護被征收人的合法權益，保障被征收人的居住條件，而他們起草的辦法做不到這一點。”這位不愿意具名的學者告訴《中國新聞周刊》。

據新華社報道，2007年 12月14日召開的國務院第200次常務會議上，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》是第一項議題。

會議認為，這個條例直接關系人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務院常務會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務院決定公布施行。溫家寶總理說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負責?！?/p>

據《京華時報》報道，中國人民大學法學院院長王利明曾經在2008年3月上旬透露，《城市房屋拆遷管理條例》(草稿)已經擬定，正在廣泛征求專家學者、被拆遷人等各方意見，“草案有很多重大的改進，最重要的一個是理念上的變化：要以政府為拆遷主體來進行制度設計?！?/p>

其初衷則是，拆遷屬國家征收行為，由政府來主導完成，進而減少拆遷過程中的不規范行為，維護群眾的合法權益。

北京才良律師事務所主任王才亮認為，在公共利益的前提下，政府是征收人，政府要受人民群眾的監督，“地方政府濫用公共利益怎么辦，我們有什么法律救濟手段？這是關鍵問題，需要法律規定明確的強制手段?！?/p>

難產之因

2008年3月6日，全國城市房屋拆遷委員會第五次會員代表大會上，住建部有關負責人透露，為配合《物權法》的施行，《城市房屋拆遷管理條例》進入修訂階段，但面臨諸多尚待研討的新課題，如公共利益如何界定、原地回建如何實現、補償標準的制定如何切合實際等，國家有關方面正在研究。

《中國新聞周刊》記者采訪的多位專家學者也認為，條例修改的真正難點在于如何界定公共利益。

楊在明認為，公共利益的界定直接關系到地方政府的強拆空間，“就我個人的辦案經驗來看，現在有80%的是商業拆遷，只有20%是公益拆遷?！边@就意味著，如果嚴格限定公共利益，“很多項目就拆不了，這也是地方政府不愿意看到的?！?/p>

住房和城鄉建設部政策研究室中心處長趙路興則認為，由拆遷引發的矛盾往往集合了醫保、就業、低收入、住房等等各種社會問題，“想要把住房拆遷制度修改好，讓社會各界都認可，這個難度也是可想而知的。”

那么，新《城市房屋拆遷管理條例》修改中如何解決這些矛盾？中國人民大學法學院教授劉俊海告訴《中國新聞周刊》，要嚴格保證只有存在“公共利益”時地方政府才可以介入拆遷，“可以通過聽證程序，務必保證公開、公正、合法、科學?！?/p>

而對于公共利益而進行的拆遷應該如何補償，劉俊海認為，必須引進市場化的補償手段，“公共利益的增進應該由全體人埋單，而不應該讓被拆遷人單獨承擔，被拆遷戶已經被剝奪了財產所有權，就不能在財產價值上再次被剝奪，而且現在的經濟發展水平也為市場化補償提供了可行性?！?/p>

界定了公共利益之后，非公益性的拆遷還要不要做？王才亮在接受《中國新聞周刊》采訪時表示：“非公共利益的拆遷需要協商，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易，不存在地方政府介入的問題，地方政府應從這里退出來。”

中國政法大學教授李顯冬則認為，“需要從根本上改變土地財政的模式?！?/p>