“重用”縣委書記的背后

王家敏

“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”

7月9日，財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區推行。

而在今年初，中共中央1號文件提出推進省直接管理縣(市)財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，依法探索省直接管理縣(市)的體制。

之后的4月，中共中央組織部一系列文件，指向“提高縣委書記地位，為省直管縣進一步奠定基石”。

中國社科院農村社會問題研究中心主任于建嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，在現行體制的剛性和各種利益關系的制約下，財政單兵突進式的改革將步履艱難,“省直管縣不僅是財權的問題，干部人事權是體制改革最重要的內容”。

縣委書記地位提高

省直管縣，對縣委書記而言已有更早的時間表。

今年7月前，云南、河北、湖南等省份相繼落實中組部要求，規定縣委書記的選拔任用需按程序報經省委常委會議審議。這是自1983年實行干部分級管理、下管一級管理體制后的一項重大調整，在此之前部分省份將縣委書記的選拔任用權下放到地市級黨委。

湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國新聞周刊》：“往后縣委書記的推舉任用從縣級組織部開始，由地市級呈報省委組織部，部委會討論后呈報省常委會，最終通過票決制任用，省委也將在更大范圍內調配縣委書記。”

這是繼縣委書記培訓、縣級公安局長輪訓等培訓舉措后，中央對基層干部隊伍建設的一項戰略工程。

4月，中組部一系列文件指向解決縣級區域內重大社會矛盾及事件、縣委書記腐敗、任期不穩等問題。4月12日發布的《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》(以下簡稱《規定》)明確了縣委書記選拔任用、培訓監督等重大調整。

《規定》提出，縣委書記的選拔任用，應按程序報經省級黨委常委會議審議。而這項重大調整已經列出了時間表，“2009年上半年，各地要建立制度，落實此項規定。”

5月18日，中共中央組織部部長李源潮在貫徹落實《規定》的講話中指出，改革發展的關鍵時期，縣一級的地位和作用日益重要，“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。

“過去上面下來的改革有收權的，也有放權的，各地級市考評縣委書記的指標內容、標準方法不盡一致，導致不少書記只謀人不謀事，只講政治不講工作。” 基于對縣級干部的了解，楊子晚認為，“書記作為一把手，崗位重要，但以往不夠重用，由省委任命是對縣委書記重視程度的提高。”

“往后的縣委書記由省委任命，現任優秀書記也有待突破上升瓶頸。”從基層組織工作的角度來看，楊子晚認為干部選拔任用措施對縣委書記的任職激勵相當重要。

“向上的職位資源缺乏，以前得到提拔的縣委書記不多，大都平調到市直部門、省直單位直至退休，級別不變。”楊子晚告訴《中國新聞周刊》，“近年來湖南干部選拔開始重視基層，我所在的瀘溪縣，原縣委書記已被提拔為副廳級干部，而以前提拔一個副廳級干部需要調到地市一級任職。”

2008年11月，時任湖南省瀘溪縣縣委書記的董清云在中央黨校接受培訓后，調任省交通廳副廳長。同期，湖南直接提拔了14名縣(市、區)委書記到省直廳局擔任領導職務。

就地提高級別也是一項重要的激勵措施。2006年起，廣東、江蘇等省開始提高縣委書記級別，出現副、正廳級別的縣委書記，市委常委兼任縣委書記等。

此次中組部《規定》中，對縣委書記可提拔為上一級領導班子成員并繼續兼任縣委書記的舉措也加以明確。

省直管縣嘗試

中共中央黨校教授王貴秀認為，激勵、監督手段難以解決縣域面臨的問題，要改變基層矛盾、政令不暢等問題，必須直面制度改革。

1982年開始推行的“市管縣”體制，打破了市縣之間的行政壁壘和城鄉分割、工農分離的格局。1994年分稅制改革，以及部分行政部門垂直管理后，縣域的部分權力被上收到地級市，縣域經濟的發展模式也發生了極大改變。個別地方發生過上級官員通過控制人事權，頻繁調動縣委書記以實現其目標的先例。中組部已發布多個文件強調縣委書記的任期穩定，并要求省(區、直轄市)黨委組織部每年向中組部報告縣委書記調整情況。

在《規定》發布前，有半數的省區已恢復省級黨委常委會研究決定縣委書記的選拔任用。

“目前省管基層組織工作只涉及人事任命權，其他日常事務還是由地級市管理。”楊子晚認為，“往后實現省直管縣，與地市級平行可能是解決縣級困境的一個方向。”

財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》將于2012年底前在全國大部分地區推行，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。

“只談論財政‘市刮縣，以后會不會出現‘省刮縣？到2012年，省管縣財政在全國大范圍鋪開，省級能不能管得過來？”中國人民大學公共政策研究院副院長毛壽龍在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，省直管財政離省直管縣還有較大距離，擴權強縣涉及更多職權劃分。

作為試點省份，浙江省自1992年起，對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，2009年開始全面擴權強縣改革。

浙江義烏，被稱為中國權力最大的縣，其書記與市長屬省直管干部。2006年11月，浙江第四輪強縣擴權試點，在不改變其由金華市領導的管理體制的前提下，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏與地級市同等的經濟社會管理權限。

浙江省委政策研究室副主任沈建明曾向媒體透露，一個地級市具有大小權力1000余項，義烏已有618項。

毛壽龍說，“擴權強縣涉及財政、土地管理、城市發展權限、國民經濟發展規劃等幾百項權限，或許是向縣域自治走出了一步。”

有待進一步改革

“省管書記，省管財政，誰管都不是問題。如果只是停留在省市縣三者的職權關系，停留在先拿走多少，再放回多少的思路，難以解決問題。”于建嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，“省直管縣，只是解決治理層級和規模問題，而體制性的突破，是解決政治權力來源問題。”

“縣域治理需通過行政體制改革建立一整套干部管理制度。”于建嶸說，“地方政治自治的一個重要原則是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用，需要改變目前縣級政權的異地為官制度。”

縣級領導干部回避制是當前中國重要的人事組織制度。湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國新聞周刊》，基層的狀況是，縣委書記從上往下派的多，從下往上提的少。“提拔的干部也是異地為官，做到了縣委副書記、縣長的位置，可能會被調到其他縣升任縣委書記。”

于建嶸認為，縣級應當由間接選舉向公開直接選舉發展，構建真正的基層自治體制。通過重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府。“建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權。”

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年則提出需要黨內選拔和民主選舉相結合，他撰文提出，基層官員不需要對中央政府直接負責，使縣這個中國最重要的地方治理單位在政權系統里開始邊緣化。

因而他認為，一個可行的辦法是首先建立縣和中央政府之間的直接聯系。“中國有2000多個縣，幾千個縣委書記和縣長，中央政府應該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓他們。中央已開始這么做了。”

除加強現任縣委書記的培訓，中組部提出建立新任縣委書記任職培訓制度，由中組部統籌組織實施，在中央黨校等國家級培訓機構進行。今后，新任縣委書記的任職培訓要在任職1年內完成。