劃撥國有股充實社保基金研究

黃　浩

摘要：在我國社會保障體制轉制過程中，政府需要償還自己的隱性社保負債。當前社保基金的缺口很大，劃轉國有股是彌補這一缺口的合理渠道。2001年減持國有股籌集社會保障基金的失敗，是因為我國資本市場本身的制度性缺陷。在股權分置改革徹底完成以后，可把上市公司的部分國有股權劃轉，充實社保基金。《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的實施，為劃轉國有股充實社保基金提供了法律依據。應由國務院統一協調劃轉國有股充實社保基金的進程。

關鍵詞：上市公司;全國社會保障基金;國有股權;劃撥方案

1劃撥國有股充實社保基金問題的起因

要談劃撥國有股充實社保基金問題要追溯到社會保險體制方面關于個人賬戶空轉的問題。我國社會保險體制的發展歷程主要經歷了三個階段。第一階段1951年至1966年是建立和發展階段，實行現收現付的確定給付制，保險基金實行集中管理。

第二階段1966年至1984年是停止和破壞階段。按照1969年2月財政部下發的《關于國營企業財務工作幾項制度的改革意見》的規定，中國實際上把在“文化大革命”以前實行的社保統籌模式倒退為企業保險模式。企業保險模式增加企業辦社會的負擔，造成了不同性質企業的競爭不平等，也增加了國家的財政負擔，迫切需要改革。1984年中國開始進行社會保險體制改革。1984年以后為第三個發展階段，稱為改革和發展階段。

1984年，廣東江門市和東莞市、四川自貢市等地率先進行退休費用社會統籌，拉開了中國社會保險改革的序幕。

1993年11月中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出：“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合。”正式確立統賬結合的基金式社會保險模式。但是實行中卻遇到個人賬戶空帳運轉的問題。

1997年7月頒布的《國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》確定了我國養老保險制度按照“社會統籌與個人賬戶相結合”的原則。規定：企業繳納基本養老金的比例一般不超過企業工資總額的20%，一部分進入統籌，一部分進入個人賬戶；個人繳納基本養老金的比例1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終到本人繳費工資的8%；按本人繳費工資的11%為個人建立個人帳戶；隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分逐步減到3%。早在1995年離退休人員的費用支出已經占到職工工資總額的18% 。

改革以后的城鎮職工基本養老保險改為部分積累制，新制度可以很好地解決人口老齡化等問題，但是也存在較大專職成本。既要繼續兌現舊制度對勞動者的承諾，又要為新制度積累基金。在新制度實施前退休的“老人”由于沒有基金積累，個人賬戶是空帳。在新制度實施前已工作但未退休的“中人”個人賬戶也存在一部分空帳。這是政府要承擔的歷史債務。

另外，我國現行養老保險制度實行社會統籌帳戶與個人賬戶放在一起的“混賬”模式，當社會統籌帳戶不足以支付時，就直接動用個人賬戶基金。造成名義上的部分積累制，實際上的現收現付制。個人帳戶形同虛設。

2000年全國社會保障基金理事會的正式成立，標志著我國在社會保障制度建設的基礎上開始進入社會保障基金的實質性運作與實施階段。但是社會保險個人賬戶空轉問題始終沒有解決，社保基金嚴重不足，新的社保模式的順利運行面臨較大的困難，急需尋找新途徑籌集社保基金。

下面我們談劃轉國有股充實社保基金的必要性：

（1）我國已開始進入人口老齡化的階段，社會保障支出的壓力越來越大。

根據中國社科院課題組1999年的研究，1980年我國退休職工與在職職工之比為7.8:100，1995年上升到20.75:100，預計2030年將達到30.7:100，退休人員將越來越多。

人口老齡化對我國未來的經濟發展和社會穩定構成了愈來愈重的壓力。西方發達國家通常在步入工業化社會后才會出現老齡化，且老齡化速度較慢。我國則在工業化中期的起始階段、經濟建設資金需求集中的情況下便進人老齡化，使資源配置陷入困境。據世界銀行（1998） 統計，1990年60歲以上人口的比例， 亞洲平均為6.8%，我國為8.9%，意味著我國已進人老齡化時期。2010年這一比 重將達到12%，到2025年這一比重將達18%，老齡人口增長的速度大大超過了 世界均值，屆時全世界將有四分之一的老人集中在中國。而目前，我國社保基金采用部分積累制，當我國人口老齡化到來時，這種制度會造成資金需求的急劇增長，社會負擔加重，對國家財政的穩定非常不利（見圖2）。

（2）社保基金缺口大，并呈逐年上升的趨勢。

根據勞動和社會保障部提供的《關于完善社會保障制度及下崗職工再就業問題》顯示,我國社保基金缺口已由1998年的100多億元 擴大到2000年的近400億元。有關研究表明：中國養老金改革和維持失業保險體系的財政成本(即彌補社保缺口所需的補貼)會逐步上升，2010年前后將達到GDP的0.6%~0 7%，此后40年內逐步下降至0.3%。如果2015~ 2050年的社會保障資金缺口完全由全國社會保障基金理事會所管理的基金支付，該基金需要在今后15年左右的時間內積累起大約相當于GDP總額 18.4%的資金，這就要求該基金在基本不發生支出 的情況下，每年平均積累GDP的1.2%，按照2000年GDP大約10萬億計算，年積累應當在1200億以上。

王曉軍（2002）的估算養老金缺口2000年債務45091億元， 2020年181192億元，到2050年時537462億元。陳杏根（2007）的研究認為到2055年缺口是29.9萬億。

下面談劃轉國有股充實社保基金的合理性：

（1）我國國家存在一筆巨大的養老金隱性負債，國家有義務籌集社保基金。

在計劃體制下，財政將從職工工資中扣除的養老金用在了基本建設上，這實際上是國家對社保受益人群體的一 筆隱性負債。由于我國長期實行低工資制度。勞動者在得到工資之前已經扣除了隱性的社會保障資金，他們在過去對社會積累所做的貢獻并未折算成社會保障儲蓄，國家過去把本應用于職工養老和醫療保障的資金先用來投資，形成了國有資產的一部分。

據統計，我國養老金隱性債務規模(包括對企業職工和機關事業單位職工的隱性養老金負債)已占GDP的 40%(1994)。在以往的養老金改革措施中，政府沒有明確承擔償還隱性養老金負債的義務，老職工的養老金是統籌賬戶支付的。由于統籌賬戶難以滿足支付需要，個人賬戶的資金被挪 用，出現個人賬戶空賬運轉的情況，從而使部分積累制轉變為現收現付制。從理論上講，我國現有的國有資產存量中，有相 當一部分是由老職工繳納的社會保險金形成的，把這一部分用 來支付老職工的養老金，具有返還性質，不是國有資產的流失。 而國有股變現是國有資產中變現成本最小的一部分，減持國有股補充社保基金是理所當然的。

（2）我國政府積累了大量國有資產，具有承擔這一成本的能力。

中國在計劃經濟體制下積累了龐大的國有資產和國有經濟，在經濟體制改革過程中國有經濟的比重不斷下降，但絕對值仍是上升的。2006年底中國企業國有資產的總量超過29萬億元，比2003年增長45.7%，年均增長13.4%。國有資產總量超過以各種方式測算的社會保障基金缺口總額。

2探索通過國有股籌集社保基金的歷程

我國探索由國有股存量籌集社保基金的歷程，主要有三個階段，即從減持到劃撥、再到轉持的過程。

2001年6月12日出臺的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中規定：凡國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股；國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金。第六條規定“減持國有股原則上采取市場定價的方式”，把高價減持和首發、增發“捆綁”起來。

2001年6月14日，上證指數見頂2245點，隨即急跌。截至2001年10月22日，上證綜指下探到1514點，調整幅度達32%，市值縮水近6000億。

2001年10月22日，由于資本市場存在諸多問題，減持方法宣布暫停。從開始實施到宣布暫停，試行不到4個月，劃撥到全國社保基金理事會的國有股減持資金僅20多億元。

通過減持國有股籌集社保基金的方案顯然是不被市場所接受的，努力以失敗告終。這次方案的最受爭議的條款是第六條：“減持國有股原則上采取市場定價方式”。吳曉求（2004）認為市場定價顯然是高價減持，既損害了投資者利益又損害了市場公平原則。我們認為這次減持國有股籌集社保基金的失敗，最主要的原因在于我國證券市場的制度性缺陷，即股權分置問題的存在，及其造成的市場價格信號的失真。因為在我國股權分置改革以前的股市中，存在一個隱性契約：占股票2/3的國有股市不能流通的，這樣才造成公司股票的高溢價發行和二級市場股價偏高。股市上股票的所謂市場價格，并非所有股票的價格，而只是流通股的價格，是在大部分股票不能流通的前提下的價格，其中包含較大部分的流動性溢價。如果原先不流通的股票要實現流通，必然會引起投資者恐慌性拋售，股價大幅下跌。

2002年6月23日，國務院決定，除企業海外發行上市外，對國內上市公司停止執行《減持股有股籌集社會保障基金暫行辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。同時，為了增強全國社會保障基金的實力，除繼續采取國家財政增加撥款等方式外，研究把部分國有股劃撥給全國社會保障基金。國務院的這一決定為劃撥國有股補充社保基金掃清了政策上的障礙。但是這一政策沒有得到實施。十六屆三中全會后，國資委成立，此項工作便由財政部轉由國資委負責，就此擱置。但是，國有企業境外上市募集資金按一定比例劃轉社保基金的工作一直在進行中。目前，這部分劃入的資金有300億元人民幣左右，另外還有16億美元左右的外匯資產在境外運作。

2005年開始的股權分置改革，將會徹底解決證券市場的制度性缺陷，為通過證券市場籌集社會保障基金掃清了障礙。證券市場將進入了后股改時代，劃撥國有股充實社保基金再次被提上議事日程。面對日益擴大的缺口，許多學者提議應再啟動國有股劃撥社保基金。

2007年7月1日《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》(以下簡稱《轉讓辦法》)開始實施。該辦法除了對股票市場中60%以上的國有股轉讓產生規范作用外，還做出了國有股無償劃轉的規定，社保基金將有制度性的資金來源。目前，《轉讓辦法》的實施，為劃轉國有股充實社保基金提供了法律依據。該辦法設立了專門的第四章來規范國有股東所持上市公司股份的無償劃轉問題，在第四章第三十條里，明確規定：“國有股東所持上市公司股份可以依法無償劃轉給政府機構、事業單位、國有獨資企業以及國有獨資公司持有。”這里的“無償劃轉”應該主要是為劃轉國有股充實社保基金而特別設立的條款。

2007年，分別代表不同部門利益的經濟學家就利用國有股來充實社保基金的方式——減持還是劃轉展開了爭論。一部分經濟學家認為：國有公司在上市時應劃轉10%的國有股給社保基金。這樣做有利于社保基金對這部分股權的價值實現優化；有利于國家保持對一些重點企業股權的長期持有；有利于避免股權分置改革中流通股數量過快增加，使股票市場面臨較大的拋售壓力；此外，這樣的方案在操作上也更加簡便。另一部分專家則建議國有股減持應以現金方式劃轉社保基金，認為社保基金的自然屬性(流動性、盈利性)和社會屬性(穩定市場)的天然矛盾，決定了它不適合代替國資管理部門持有上市公司股票，社保基金持股不便于形成競爭機制，弊大于利。我們傾向于劃轉國有股股權充實社保基金。《轉讓辦法》第三十條規定：“國有股東所持上市公司股份可以依法無償劃轉給政府機構、事業單位、國有獨資企業以及國有獨資公司持有”。同時第三十三條規定：“上市公司股份無償劃轉由劃轉雙方按規定程序逐級報國務院國有資產監督管理機構審核批準。”這樣，相當長一段時間以來關于國有股劃轉方式的爭論終于隨著《轉讓辦法》的實施而塵埃落定，現金減持被否決，股權劃轉被接受，國資委接受了國有股股權劃轉而非現金減持，政府部門之間的博弈終于有了結果。

這里一個區別是原先“劃撥”與現在“劃轉”的一字之差。其實，不管是“劃撥”還是“劃轉”，講的都是同樣一個事實，就是無償地把國有股歸結到社保基金名下。“劃撥”更像計劃經濟下由政府主導的物資和資金的“調撥”，而“劃轉”必須經過交易所和證券登記機構的登記和確認，屬于股權轉讓——只不過沒有現金的收付而已。也正因為如此，在《轉讓辦法》中采用了“劃轉”而非過去采用的“劃撥”。一字之差，體現了政府管理由計劃向市場過渡的最新進展。

3劃轉國有股充實社保基金的具體思路

3.1劃轉時間

劃轉國有股的時機，應該在資本市場的自身問題徹底解決，在股改限售股基本全部解禁之后，對國有股進行一次性統一劃撥。具體時間上，應該在2010年以后，理由如下：

3.1.1從社保基金的性質來看，社保基金是我國政府專門用于社會保障支出的調節基金作為國家的戰略儲備，發揮著最后一道防線的重要作用。其投資風格上必然堅持安全至上，穩健經營，加強風險管理，實現了基金保值增值的目標。如果把限售股劃轉給社會保障基金，或對劃轉的股權實施售出限制，必然不利于其對資產的有效管理，同時也不利于對社會保障基金資產管理效率的評價。社保基金也不應該承擔托市的責任。

3.1.2從協調部門利益上看，等限售股解禁完之后再統一劃轉，有利于劃解部門之間的矛盾。國有資產雖然名義上歸全民所有，但實際上其劃轉肯定會影響到其代理人，或相關小團體的利益，在“無償”劃轉出自身股權的時候會設置諸多的障礙。如果沒有一個更高層級的國家主管機構的強力推行，和一個大家都接受的規則國有股股權劃轉很難在被劃轉企業和證券投資基金之間達成協議。

3.1.3從當前市場的估值水平來看，平均二、三十倍的市贏率不算高也不能算低。

雖然前期中國股市經歷了較大幅度的調整，但整體估值水平并不能算低，一些支持中國股市高估值的因素也在消失。在這種條件下劃轉股改限售股給社會保障基金，不利于對其管理業績進行評價。

另外，一些學者認為可以把限售股劃轉給社保基金，使其得到分紅的好處。實際我國國有上市公司分紅意愿很差，國有股股東分得的就更少，所以分紅數量是有限的。除非股票市場定價出現較大幅度的系統性偏差，股價嚴重低于其內在價值時，可由社保基金去撿這免費的餡餅。如上證指數跌到2000點以下，可以提前劃轉股有股，包括股改限售股。

3.2劃撥標的

在目前的情況下，由于國務院國資委主要負責中央企業，經過這么多年的準備、磨合，首先劃轉央企上市公司控股股東的國有股股權給全國社保基金應該是可行的。《轉讓辦法》第七條規定：“中央國有及國有控股企業、有關機構、部門、事業單位轉讓上市公司股份對國民經濟關鍵行業、領域和國有經濟布局與結構有重大影響的，由國務院國有資產監督管理機構報國務院批準。”央企上市公司運作規范，透明度高，作為試點比較合適。

由此可見，拋卻單位利益、部門利益，把國有股股權從原先國家控制的公司手里劃轉到全國社保基金，國有股股權的變更東家并不可怕，國家這個最終的東家還保持著控制力，國有股股權的新股東——社保基金也不會不顧一切賣出股票來砸盤。只要加強監管，杜絕上海社保大案那樣的私下委托理財事件發生，社保基金即使在真正需要資金而減持的時候也是透明的、有序的市場行為，是股票市場正常的交易，不會對股票市場產生過大的沖擊。

3.3劃撥比例

關于劃轉的比例，不同學者提出了自己的意見，大同小異。鄒東濤、胡繼曄（2003）認為應該劃撥國有股的比例為20%，郭曉亭、湯柳（2005），陳杏根（2007）認為是10%-15%。我們認為2001年推出的國有股減持是按照10%的比例“一刀切”，現在劃撥也應該按一定比例統一劃撥國有股股權給全國社保基金理事會，其余缺口的不足部分可以考慮用其他方式來彌補。

具體劃撥比例數量上，應該考慮以下因素：

3.3.1考慮到股票市場的承受能力

既然國有股權劃撥給了社保基金，就要給予其流通的權利，社保基金可以在認為合適的時間出售和購入相應的股權。這種出售的壓力是存在的。但是，社保基金作為長期機構投資者會堅持價值投資和理性投資，不到非常時期也不會飛離急于拋售。

3.3.2體現國家公共政策的代際公平、城鄉公平原則

現在我國的社會保險的覆蓋面還是相當的低，主要包括以前的行政人員、國企職工事業單位的工作人員，特別在廣大的農村地區，沒有社會保障。不錯，國有資產的積累中，是有國企職工的社會保障的費用的成分，但是在計劃經濟時代，國家實行的農產品統購統銷政策，變相壓低農產品價格實行強制積累，農民為國有資產的積累同樣作出了較大的貢獻，而且沒有得到任何回報。國有資產是全民所有的，如果全部用于部分居民的福利支出，似有不妥。所以應該考慮為農民建立社會保障的問題，國有資產是重要的物質保障。

此外，還應該考慮為我們的后代積累財富。

3.3.3國家國有資產的管理體制

當前，國家在上市公司中占有股權比重達60%以上，可謂絕對控股。堅守國有股權占50%

以上的紅線似無必要，但是在某些行業保持國家的控股地位還是需要的，所以在轉持股有股過程中，還應考慮到國家的整體戰略，哪些是中央政府認為在國有經濟需要控制的行業和領域。

3.3.4全國社保基金理事會和省級統籌基金的管理能力

全國社保基金理事會和省級統籌基金發展和管理本身尚處于初級階段，國有股劃撥給社保基金運營后，社保基金是否真正有能力來行使規模龐大的國有股股權的職能。

綜上考慮，我們認為劃撥比例以10%比較合適，此外還應該發揮財政的支持力度。

4結論及政策建議

我國社會保險基金的收支出現了巨大缺口，在后股權分置時代這個缺口可以劃撥部分國有股的方式解決。在股權分置改革徹底完成之后，可按照10%的劃撥比例，劃撥部分國有股充實社會保險基金，其它部分缺口由財政補貼等其他方式來彌補。

《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的實施，為劃轉國有股充實社保基金提供了法律依據。但是，部門利益的存在依然會阻礙國有股權的順利轉讓，作為委托-代理關系中的國家資產的代理人，因其對小團體利益的考慮，在“無償”劃轉出自身股權的時候會設置諸多的障礙。

在《轉讓辦法》規定的國有股股權無償劃轉之外，還應當設立能夠協調財政部、國資委、證監會、中央證券結算登記公司和全國社會保障基金理事會的部際聯席會議機構，由國務院統一協調劃轉國有股充實社保基金的進程。

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