德國公共采購制度及其經驗借鑒

林初寶

在我國目前政府采購制度還不很完善，而加入GPA談判外部壓力很大的情況下，充分了解并借鑒政府采購制度較成熟國家或地區的經驗和做法有著重要的意義。近日，由中國物流與采購聯合會組織，業界政府采購專家、集中采購機構代表參加的公共采購制度考察團對德國聯邦政府、州政府及相關協會和企業的公共采購情況進行了考察。德國公共采購在法律體系、管理體制、機構設置、電子化采購、落實公共政策功能等方面富有成效，對我國政府采購制度改革創新具有一定的借鑒意義。

完善的公共采購法律體系

德國是個聯邦制國家，由16個聯邦州組成。因為是歐盟及WTO《政府采購協定》(GPA)的成員國，德國公共采購法律、法規必須與歐盟及GPA規定相適應，涉及國家層面、歐洲層面和國際層面三個基本方面；其國內公共采購法律體系由聯邦、州和地方不同層次的法律法規構成。1 999年1月1日，德國《公共采購更新法》生效，規定在《反對限制競爭法》中增加《公共采購法》，共33條，結束了原來《預算法》調整公共采購法律關系的局面，成為德國公共采購的法律基礎。

根據新修訂的《公共采購法》，德國公共采購主體包括國家機關、受國家機構控制或者由國家經營、使用財政性資金以實現公共職能為活動內容的非營利組織，例如德國鐵路、德國郵政，以及根據政府授予的專屬權進行行業公務活動的自然人和法人，例如飲用水、能源供應、交通或者電信行業的自然人或者法人等，其采購活動都應當納入公共采購范圍。政府作為“公共的委托人”，沒有自由選擇建筑、貨物、服務或是決定什么時候提供合同或者以什么價格簽訂合同的權利，只允許按照公共采購相關法律完成采購需求。每年德國聯邦、州及縣(鄉)財政支出預算中，約有一半是公共采購支出，公共采購金額相當于國內生產總值的15％～16％。

規范的公共采購管理和運行機制

在德國，聯邦經濟技術部主要負責起草、擬訂公共采購相關法律、法規，以及負責關于GPA的談判等，財政部負責公共采購預算的編制和執行；審計署負責公共采購資金使用的審計監督；聯邦及各州公共采購審查機構負責供應商的投訴審查；聯邦政府內務部是除國防部門以外所有聯邦政府部門的集中采購機構，地方各級設立屬于政府的負責政府集中采購的機構。成立于1951年的聯邦政府內務部除了按照國際和國內公共采購法律法規要求，完成集中采購工作以外，還負責就國家機關和公共機構所有有關公共采購的問題進行咨詢，制定相關采購標準，存儲采購產品等，有時還代表州政府采購緊急救災物資。

一些專業協會在德國公共采購發展中扮演著重要的角色，其中表現最為出色的是德國材料經濟、采購與物流聯合協會(BME)。BME的主要目標是推動材料經濟、采購與物流領域的培訓與進修以及經驗交流方面的發展，現有700 0多個會員。在公共采購過程中，BME建立了一套從政府到企業的標準數據庫處理系統，能根據認證標準、生產能力及其他私人信息很快搜索到優質供應商。企業的資質標準等信息會由BME每年驗證一次，以保證資料的真實性。

高效成熟的電子化公共采購服務

信息化、智能化是德國公共采購制度發展的趨勢。2005年，德國聯邦內政部、經濟、交通及建設部共同研發了一套網絡招投標系統，并在全面推廣實施前做了充分的試驗，率先在互聯網上完成150項采購計劃；確定500 0歐元以下項目通過電子郵件或手機采購．以觀察社會效應。2006年初聯邦政府舉辦了第一次網絡招標，取得不錯的效果。于是，從2006年6月起，聯邦一級政府的所有通用貨物和服務必須通過該電子平臺進行采購。

在德國，慕尼黑州的電子化公共采購建設得比較完善。2000年慕尼黑州政府投資100萬歐元(包括5年維護費)，開始公共采購的電子化建設；2005年建立了統一的電子化采購平臺，并于2006年11月1日完善了電子化公共采購的相關法律、法規。根據規定，2.5萬歐元以下的項目可通過該平臺的詢價系統進行采購；超過2.5萬歐元的，必須按歐盟、聯邦政府相關規定，通過平臺公開系統統一招標采購。傳統手工操作時，慕尼黑州全年招標費用約190億歐元，電子化采購平臺建成后，人員辦公費用節約高達70％，同時也大大降低了企業的相關費用。

健全的機制確保公共采購公共政策功能落實

德國十分重視公共采購的公共政策取向，通過法律規定、技術規格、評標標準、合同條款等方式，在公共采購合同授予與執行過程中實現政府對社會、經濟發展的調控目標。德國公共采購政策功能主要體現在以下幾個方面：首先是綠色采購。德國公共采購法律規定，招標過程中環境保護可視為一個優先政策，在招標書中可設定相關指標．在評估記錄中必須考慮環保的因素。如VOL/A要求公共貨物與服務采購必須符合國家的環保標準。政府機構使用再生紙、太陽能裝置，使用低能耗及無噪音等節能環保產品。VOB規定公共工程采購必須有環境考核因素，必須符合環境標準并優先采購節能環保產品和材料。目前，德國政府綠色采購規模已占公共采購總量的30％。

其次是扶持中小企業發展。德國中小企業特別多．政府會充分考慮中小企業參與公共采購活動時獲取訂單的情況。在確定中標資格的時候，可在企業資料庫里了解哪些企業具有競爭能力，針對中小企業的實際情況設定競標條件。為了實現對社會弱小群體和中小企業的照顧，還可以將大項目拆分成較小的項目。

另外，雖然德國是較早加入GPA的成員方之一，但德國并沒有放棄對其國內企業的保護。據歐盟通報，德國曾多次將地方政府污水處理和能源供應項目，采用單向采購的方式將合同授予本國企業，而沒有在歐盟范圍內進行公開招標。即使在歐盟范圍內公開招標，德國政府也從技術上設置障礙，盡可能地將采購合同給予本國企業。

同時，利用公共采購支持技術創新也是德國公共采購活動所強調的。德國政府部門作為創新性技術和解決方案的先導客戶，可以大大降低研發公司和后來消費者的風險；或是采取在公共采購的招標程序中引入創新導向的技術要求，鼓勵使用新的還沒有商業化的技術。如德國Erftverb&nd公司薄膜污水處理設備的建設和開發得到公共采購的大力支持，目前已經發展成為世界知名的污水處理企業。借鑒德國公共采購經驗，完善我國政府采購制度

借鑒德國經驗，電子化建設首先要有一個較好的法律和社會環境，因此要加強我國公共采購相關法律制度間的銜接．協調統一《政府采購法》與《招標投標法》，出臺《公共采購法》及其實施細則，明確電子化公共采購的法律問題。在投資模式上，依據《電子商務發展“十一五”規劃》要求，通過政府特許經營的方式引入社會資金，建立適應公共采購電子化發展的多元化、多渠道投融資機制。另外，公共采購電子化應該按照統一規劃、統一規范、統一標準、統一管理的建設思路，形成資源共享、務實高效、安全可靠的全國統一的電子化公共采購平臺。

同時，要依托技術手段創新，建立全國自上而下統一的公共采購行政管理體系。按照決策權、執行權、監督權既相互分離又相互協調的要求，建立職責明晰、協調有序的公共采購運行機制。為了改變目前政府采購各自為政的現狀，可考慮先行建立公共采購專業委員會，作為全國公共采購工作的組織、協調、指導機構。同時，建立適應公共采購體制的審計和問責制度，通過制度建設做到事前、事中、事后的全程監督。更重要的，要明確集中采購機構代表政府依法行使采購權的法定采購人地位，賦予其相應的行政權力。公共采購必須以黨、國家和人民的利益為己任，完善的公共采購體制關系到黨和政府的執政能力，是提高政府公共管理、調整國家宏觀經濟、推動市場公平競爭、優化資源配置、促進經濟和社會和諧發展的有力手段。