農村土地整治的“周口模式”

張楸昇

“周口模式”的形成

2003年底到2004年初，河南省國土資源廳在全省范圍就城鄉建設用地利用情況進行專題調研。經論證，省國土資源廳認為開展農村“三項整治”是解決當前保障經濟發展與保護耕地之間矛盾的唯一可行辦法，并向省委、省政府建議在全省推行。省政府常務會議為此迅速作出了在全省廣大農村全面開展以土地“三項整治”為主要內容的構建和諧社會，走節約集約利用土地，保持經濟可持續發展道路的決策，具體工作由國土資源部門負責組織實施。于是，以“空心村”、磚瓦窯、工礦廢棄地整治為主要內容的“三項整治”工作在河南省全面拉開帷幕，周口市被確定為全省唯一試點市。

“周口模式”的主要內容

省政府前任省長李成玉2005年8月中旬在周口考察時指出，“三項整治”破解了保護耕地與發展經濟占用土地矛盾的難題；省國土資源廳前任廳長林景順也多次到周口現場指導，找問題，提要求；現任國土資源廳廳長張啟生上任之初就到周口市專題調研“三項整治”工作，明確指出國土資源部門不嚴格執行國家的法律、政策不行，地方經濟發展對土地的需求得不到保障也不行，解決這對矛盾的最有效的辦法就是靠土地的“三項整治”，保證了河南省“三項整治”工作始終朝著正確健康的方向發展。具體內容包括：

明確責任，分片包干。市、縣、鄉三級黨委、政府，市、縣、鄉三級國土部門層層簽訂“三項整治”目標責任書，有檢查，有評比，有驗收，確保了“三項整治”工作落到實處。

服務到位，督促檢查。各縣(市)普遍成立了由縣(市)國土局局長任組長的技術服務組，全市共舉辦培訓班數十場次，培訓人員數千人。各縣(市)“三項整治”領導小組對分包片區“三項整治”情況兩天一檢查，三天一總結，一周一通報，效果明顯。

精細操作，嚴格驗收。領導小組下達給各鄉鎮任務時，同時明確任務所在村、所在地塊、土地利用現狀，明確整治地塊的圖幅號、圖斑號、地類、面積、分布等；在驗收時，采取逐鄉(鎮)、逐地塊、逐村對圖紙、對臺賬、對面積、對效果等形式核查。

獎罰兌現，鼓勵先進。年底，各縣(市)都召開本縣(市)“三項整治”總結大會。全市在財政十分困難的情況下，共拿出近千萬元對先進鄉(鎮)以獎代補，對不能按時完成任務的后三名鄉(鎮)，限期整改。完成目標任務的鄉(鎮)，在每整理1畝耕地補助鄉(鎮)50元的基礎上允許優先使用用地指標。

通過幾年來的實踐，周口在“三項整治”工作中摸索出了幾種有效形式可供選擇：

利村動員、戶戶參與。此模式主要針對小型整治項目。農民在優惠政策引導下自發整理，整治主體是農民，面積多在10畝以下。縣、鄉政府給予參與整治的農民每畝50元獎勵，還規定，誰整理誰享有優先承包權，投入可抵頂承包費。

民間資本投資。此模式主要適用于交通要道、城鎮周圍、商業潛力大的“城中村”及城鄉結合部“空心村”的治理。把“城中村”及城鄉結合部“空心村”的治理與城市建設相結合，依托市場機制，采取以留地安置方式為主，綜合運用貨幣安置、就業安置、參股安置、社會保險安置等手段，走出了一條政府得利益、農民得實惠、城市得發展的“三贏”路子。

政府投資。此種模式主要適用于不具備商業投資價值、面積較大、農民又無能力整治的項目，此類項目由政府投資。

政府與農民共同投資。此模式主要針對“空心村”治理。把行政推動與優惠政策相結合，調動農民參與“空心村”整治的積極性，農民負責在新規劃的村址按統一規劃建房，政府負責搬遷后舊村莊的平整、打井、復耕。

“周口模式”構建的機制

一、農民利益保障機制。首先是尊重農民意愿。堅持科學規劃、因地制宜、量力而行、分類指導、一村一策、穩步推進的原則，把宣傳發動、做過細的思想政治工作貫穿整治的全過程，把“空心村”整治變成農民群眾的自覺行動。其次依法有效保護農民群眾的合法權益。及時為整治村莊的農民群眾進行鄉村規劃，為符合條件的村民批準劃定宅基地，保障每戶居民都享有一處合法宅基地，為農民保留下盡可能多的“保命田”。第三是嚴格宅基地管理。在審批環節堅決做到“六個不批”，即村內有空地申請在利外建房不批、未到法定年齡不批、嚴重超生戶不批、原宅基地超標一倍以上的不批和出賣、出租住房的不批以及符合申請條件但老宅基地不愿意交還集體的不批。

二、行政推動機制。市委書記毛超峰指出，要把“三項整治”工作與社會主義新農村建設、生態文明村建沒相結合，不斷把全市“三項整治”工作引向深入，要求全市各級黨委、政府務必提高對此項工作的認識，把深入推進“三項整治”提高到貫徹科學發展觀，關注和改善民生，實現周口追趕型跨越式發展的高度，真正擺放到黨委、政府的重要議事日程，切實抓緊抓好。

三、質量保障機制。搞好村鎮規劃。在已確定的村鎮建設用地范圍內做好村莊規劃，嚴格按照規劃實施“空心村”整治及“村莊治理”，通過撤并農村居民點、治理“空心村”、劃定“封村線”，逐步壓縮農村居民點用地規模，確保大部分村莊在10年內不向外擴展。

四、資金的良性循環機制。把經省國土資源廳驗收后的整治成果納入儲備，在建設項目確需占用耕地時，實行有償使用。政府將通過置換落實的建設用地指標出讓后，把收取的耕地開墾費及新增建設用地有償使用費返還部分(70％)和從出讓金中分解出的用于農業土地開發的資金匯集起來，再投入到“三項整治”工作中，形成資金“投入回收”的良性循環機制。

五、激勵機制。幾年來，各縣市每年度都召開“三項整治”總結大會，在財政十分困難的情況下，拿出充足資金以獎代補。對評選出的先進鄉(鎮)予以重獎；同時對完成目標任務的鄉(鎮)，每整理1畝耕地，各縣(市)財政還補助鄉(鎮)50元，并優先使用用地指標。

“周口模式”的成效

截至2008年底，周口市“三項整治”總規模19817.2公頃(29.7258萬畝)，凈增耕地總量14631.1557公頃(21.9467萬畝)，居河南省第一位。

耕地得保護“四個不減”。通過開展“三項整治”，周口市共新增耕地21.9467萬畝，做到了在經濟高速發展(增長13％以上)、城區面積不斷擴大(新增14.8平方公里)的同時，實現了“四個不減”：即耕地面積不減，穩定在1280萬畝以上；基本農田保護面積不減，保護率在85％以上；糧食播種面積不減，常年穩定在950萬畝以上；糧食總產量不減，穩定在每年550萬噸左右。

政府得土地謀發展。國家每年下達河南的建設用地指標扣除國家直接掌握的用于重點建設項目的指標，只有不足20萬畝。周口每年用地指標只有3000畝左右。這些指標全留在市本級尚不夠用，各縣市只能抓住“三項整治”政策機遇多造地，在省國土資源廳備案后折抵置換建設用地指標，滿足經濟發展對土地的需求。據統計，僅2005年周口市就有8280畝、全省近20萬畝的建設用地是通過“三項整治”解決的。

人民得實惠心中滿意。政府把專項資金投入到“三項整治”，把昔日農民房屋分散凌亂、人難行、車難進、宅基地大小不一、人居環境惡劣的舊村莊改造成高標準規劃、占地一致整齊劃一、出行方便的新村莊。還使已整治村莊農民人均耕地增加了0.3畝到1畝不等。

周口市五年多來“三項整治”工作的成功實踐和全國土地整理的現實潛力都在昭示著一條成功破解“土地困局”之路。