當(dāng)好國有資產(chǎn)的“守護神”

莫治江

2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第五次會議高票通過了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》。這標(biāo)志著我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題終于“有法可依”，企業(yè)國有資產(chǎn)的管理步入了法治新時代。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》總結(jié)了運行5年多的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的成功經(jīng)驗，是根據(jù)黨的十七大報告提出的“完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”的目標(biāo)而制定，同時又是落實物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定。這部法律于2009年5月1日起正式實施。

前不久，本刊記者就《企業(yè)國有資產(chǎn)法》相關(guān)問題采訪了省人大常委會副主任傅傳耀。

國有資產(chǎn)監(jiān)管終于“有法可依”

《當(dāng)代貴州》：2003年，我國頒布實施了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，對我國企業(yè)國有資產(chǎn)的管理已作了相關(guān)規(guī)定，為什么國家還要再為國有資產(chǎn)立法?

傅傳耀：中國作為社會主義國家，是世界上國有資產(chǎn)最多的國家。國有資產(chǎn)的特征是社會主義的特征和執(zhí)政黨的政權(quán)的基礎(chǔ)，又是政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的基本保障，同時又是廣大國民享有權(quán)益的公共財富。

由于以前我們對國有資產(chǎn)的管理更多運用行政手段，制度性設(shè)置較少，管理體制不順，加上處于計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，有的地方和企業(yè)，出現(xiàn)了將國有資產(chǎn)低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失，引起人民群眾的強烈不滿和社會各方面的廣泛關(guān)注。這種狀況與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實與依法治國的需要極不相符。

因此，如何維護國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)保值增值，成了社會關(guān)注的焦點問題。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》是順乎自然、應(yīng)運而生的。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》作為國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的基本法律，它的出臺，是實行社會主義市場經(jīng)濟，進一步推進國有資產(chǎn)管理體制改革的需要；是維護國有資產(chǎn)出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失的需要；又是落實依法治國基本方略，完善中國特色社會主義法律體系的需要。

重點是解決國有資產(chǎn)的監(jiān)管

《當(dāng)代貴州》：在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》通過之前，我國已經(jīng)先后修訂了《公司法》、頒布實施了《物權(quán)法》。這兩部法律從國有企業(yè)的公司治理和國有資產(chǎn)的物權(quán)保護兩個方面，為《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺奠定了堅實的基礎(chǔ)。那么，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的立法總體思路是什么?

傅傳耀：《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在十多年的研究起草過程中，社會各界對涉及企業(yè)國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、經(jīng)營、保護，提出了許多意見和建議。經(jīng)過對這些意見和建議進行認真的梳理和反復(fù)研究認為，制定國有資產(chǎn)法，必須貫徹黨的十六大、十七大精神，依照憲法規(guī)定，堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，在這個總原則的指導(dǎo)下，找準(zhǔn)國有資產(chǎn)立法的目標(biāo)定位。

經(jīng)廣泛調(diào)查研究，根據(jù)各方面意見，企業(yè)國有資產(chǎn)法將維護國有資產(chǎn)權(quán)益、保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失、促進國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展作為立法重點，總結(jié)改革實踐經(jīng)驗，建立相應(yīng)的法律制度。對改革過程中正在探索、實踐經(jīng)驗尚不成熟的一些問題，本法暫不作規(guī)定或只作原則規(guī)定；對公司法等法律、行政法規(guī)中已有明確規(guī)定的建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)等問題，本法只作了銜接性的規(guī)定。

總的來說，這部法律重點解決的是國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題。

《當(dāng)代貴州》：前面您已提到，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》重點解決的是國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題，那么我國是如何來構(gòu)建國資監(jiān)管體制的?

傅傳耀：《企業(yè)國有資產(chǎn)法》關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的構(gòu)建有三個層面，是與國有資產(chǎn)管理的多層授權(quán)體系相對應(yīng)的：第一層面是國家對政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的監(jiān)督；第二層面是政府及政府部門對國資監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督；第三層面是國資監(jiān)管機構(gòu)對國家出資企業(yè)及其管理層的監(jiān)督。此外，還有社會監(jiān)督。

全國人大是國家的最高權(quán)力機關(guān)，是以國有資產(chǎn)委托人的身份監(jiān)督政府履行出資人職責(zé)的。其主要手段是各級人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告，組織對國有資產(chǎn)法實施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。

政府作為國家行政機關(guān)，是國有資產(chǎn)的所有者和社會管理者，對履行出資人職責(zé)機構(gòu)的監(jiān)管包括兩個方面，一是考核其在國有資產(chǎn)保值增值以及優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)方面的成效；二是以社會管理者的身份，監(jiān)督履行國有出資人職責(zé)機構(gòu)的行為是否遵守國家有關(guān)法律法規(guī)、是否有損害企業(yè)非國有股東權(quán)益的行為。政府是由各部門組成的，政府監(jiān)督也因此主要由發(fā)展改革、財政、人力資源和社會保障、審計以及相關(guān)行業(yè)管理等部門構(gòu)成。

在國資監(jiān)管機構(gòu)對國家出資企業(yè)及其管理者這一層面的監(jiān)督，是以國有資產(chǎn)為管理對象，其對國家出資企業(yè)的監(jiān)管與政府部分的監(jiān)管，是在不同范圍和層次上展開的。此外，社會公眾的監(jiān)督也是監(jiān)督體系的重要組成部分。各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督。

創(chuàng)新思路，以改革促發(fā)展

《當(dāng)代貴州》：黨的十六大以來，我省大力推進國有資產(chǎn)管理體制改革，極大地激發(fā)了國有企業(yè)活力，并為全省經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻。下一步，我們將如何貫徹實施《企業(yè)國有資產(chǎn)法》?

傅傳耀：第一，深入學(xué)習(xí)宣傳《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，營造良好氛圍。國資委、各相關(guān)國資監(jiān)管機構(gòu)、國家出資企業(yè)，要結(jié)合貫徹落實黨的十七大精神和深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動，高度重視《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實工作。各級普法辦要將該法列為“五五”普法的重點學(xué)習(xí)內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)，切實加強學(xué)習(xí)宣傳活動的組織領(lǐng)導(dǎo)，做到學(xué)以致用，把學(xué)習(xí)貫徹《企業(yè)國有資產(chǎn)法》與推進國有資產(chǎn)管理體制改革，與國企改革發(fā)展結(jié)合起來，努力做到?jīng)Q策有據(jù)、工作有序、行為有范。要廣泛深入、扎實有效地宣傳，使《企業(yè)國有資產(chǎn)法》深入社會、深入企業(yè)、深入人心，形成人人關(guān)注、廣為知曉的良好輿論氛圍和法制環(huán)境，使廣大干部、職工全面理解《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的主要內(nèi)容，牢固樹立依法監(jiān)管、依法經(jīng)營的意識，切實提高貫徹執(zhí)行《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的主動性和自覺性。

第二，加快完善地方國資監(jiān)管法規(guī)體系。法律法規(guī)體系建設(shè)是加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、依法履行出資人職責(zé)的重要基礎(chǔ)。貴州省企業(yè)國有資產(chǎn)總量2000多億，從省到縣分布于國民經(jīng)濟各部門各行業(yè)，省政府授權(quán)省國資委監(jiān)管企業(yè)的資產(chǎn)總量接近1400億。政府、國資監(jiān)管機構(gòu)都要高度重視我省國資監(jiān)管法規(guī)體系建設(shè)，適應(yīng)新形勢要求，深入研究《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，結(jié)合我省國資國企改革實際，加快制定地方國資監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件，依法完善國有資產(chǎn)出資人制度和監(jiān)管制度。同時要對現(xiàn)行規(guī)范性文件，特別是涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算、企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重大事項的規(guī)范性文件及相關(guān)制度進行合規(guī)性審查，確保符合《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的要求。

第三，推動國資監(jiān)管機構(gòu)依法履職，探索國資國企改革新思路。省國資委、各級國資監(jiān)管機構(gòu)要依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《公司法》的相關(guān)規(guī)定，正確界定與所出資企業(yè)的關(guān)系。一要按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，確保做到不缺位，不越位，不錯位，依法履行出資人職責(zé)；二是國資委要高度重視相關(guān)問題研究，要對國資委履職方式、履職能力、法律風(fēng)險防范等方面可能遇到的問題進行深入研究分析，牢牢把握出資人職責(zé)定位，不斷探索和創(chuàng)新國資國企改革新思路；三是國資委要加強與有關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，積極掌握政策和改革方向，并就法律實施中出現(xiàn)的重大共性問題作好研究協(xié)調(diào)，及時反饋意見和建議，促進相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章和政策的出臺，不斷探索國資監(jiān)管機構(gòu)行權(quán)履職的新方式。

第四，促進企業(yè)依法經(jīng)營，保護國有資產(chǎn)權(quán)益。國家出資企業(yè)要嚴(yán)格遵循《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《公司法》等法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，依法自主經(jīng)營，成為真正的市場主體和法人實體，對其經(jīng)營管理的企業(yè)國有資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任，接受國資監(jiān)管機構(gòu)依法實施的監(jiān)督管理。要完善相關(guān)管理制度，按程序決定企業(yè)改革與經(jīng)營管理中的重大問題，依法向出資人分紅，維護國有資產(chǎn)出資人和國家出資企業(yè)以及廣大職工的利益，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。同時要結(jié)合實際，注重研究、發(fā)現(xiàn)和解決本企業(yè)在貫徹實施法律中出現(xiàn)的新問題，不斷促進改革發(fā)展，增強和發(fā)揮國有企業(yè)的活力、控制力和影響力。

第五，適當(dāng)時省人大將組織對《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的檢查，通過貫徹落實《企業(yè)國有資產(chǎn)法》來推動經(jīng)濟的發(fā)展。