中國應盡早出臺移民法

劉國福

這幾年，人口的國際流動帶來的非法移民問題開始在中國出現。今年7月16日非洲籍外國人沖擊廣州派出所以及前幾年朝鮮人沖擊韓國駐華大使館等事件，都是很典型的案例。要防范這些問題再次發生，需要中國盡早出臺一部移民法。

有人也許會說，中國不是移民國家，很少有外國人移民到中國，中國還不需要移民法。這種看法并不確切。隨著中國開放政策以及融入世界的程度的不斷深化，外國移民的進入是無法回避的。

據公安部出入境管理局統計，2008年，中國出入境人員3.5億人次，其中外國人出入境共計4800多萬人次。2007年，在華常住外國人53萬多人。據國際移民組織發布的報告，2008年，在華外國人已經占到中國總人口的大約1%。可見，外國人在華定居的趨勢還會不斷增長。另外，據有關部門預測，中國面臨嚴重的人口老齡化趨勢。在未來二三十年內，中國有可能失去人力資源方面的競爭優勢，不得不從國外輸入人才資源。

更重要的是，國際社會關于移民國家觀念也在發生變化。過去，人們都認為，移民是指跨國追求更美好生活的窮人。移民國家是指外國移民通過和平或戰爭方式，驅趕或同化了土著民族，并最終在原民族居住的土地上建立的國家，如美國、加拿大、澳大利亞等。但自從20世紀80年代以后，越來越多國家開始接受，移民是指以地球公民身份在全世界尋找個人和事業發展機會的人。只要國家和地區之間存在發展差距，移民就不會消除。而移民國家就是指那些有大量外國移民進入該國尋求生存和發展的國家。從這個層次看，伴隨中國的強大，中國在未來成為新移民國家的可能性也越來越大。

可見，移民觀念的變化與中國的外國移民發展趨勢，都需要中國盡早制定移民法。

目前，中國并不青睞于制定移民法，而是采取出入境管理法的立法模式。2004年12月，相關部門已經成立了“出入境管理法”起草工作領導小組，據悉，“出入境管理法(送審稿)”有望進入立法程序。

但是，筆者認為，“出入境管理法”僅僅規范了人員跨國流動的出入國境環節，卻沒有囊括人員跨國流動的整體。所謂的移民法，就是要通盤考慮出境、入境、居留、邊檢、驅逐、入籍、難民、融入、跨國犯罪等人員跨國流動各個環節，以及各環節間聯系等移民問題，全面地規范人員的跨國流動。其中的移民融入、入境條件、移民擔保、入境后續服務、外國人法律地位和入籍條件等一系列問題，涉及政治、經濟政策的調整。我國目前的法律在這方面的規范非常薄弱。幾天前的非洲籍外國人沖擊派出所事件正是反映了外國人管理法律制度這方面的缺憾。

在移民法未正式出臺之前，為了避免和減少類似外籍人士沖擊派出所事件的發生，需要我們從多方面著手。就移民管理的宏觀層面，我國要積極吸納需要的外國移民，利用外國人才和資本推動中國社會與經濟的發展，創造環境幫助其融入和獲得應有的資本及身份的回報。同時，中國要加大力度，打擊非法移民，營造違反我國移民管理法律、法規必究的氛圍，避免外國人影響我國的社會與經濟秩序。就非洲籍外國人沖擊廣州派出所事件而言，中國需要嚴肅處理非法外國人和肇事者，加強管控和強化治安，這樣才能彰顯中國法律的權威，也才能進一步多渠道地引導外國人積極、合法地融入中國社會或者自動返回來源國。▲

（作者是汕頭大學法學院副院長。）