國有檔案資源整合機制與形式

楊潤珍　傅電仁

通常意義(狹義)上的檔案資源整合，是指根據社會利用需求和檔案事業的戰略目標，對檔案信息資源進行重新配置，以尋求檔案信息資源配置與社會利用需求的最佳結合點，增強檔案事業的核心競爭力，提高社會服務利用的水平。

一、建立以產權分享為基礎的國有檔案資源整合機制

從某種意義上說，國有檔案資源整合的實質是權力與利益的重新配置，其中利益是行使權力的目的；權力是創造利益、獲取利益的有效手段。國有檔案資源有著復雜的利益相關者，他們有著不同的利益需求。而這些利益相關者手中又各自擁有一定的權力，具有不同的影響力，彼此之間有著做好檔案工作的絕對優勢與比較優勢。這些權力中，產權作為以法律形式存在的財產所有權，作為所有制的核心和主要內容，是獲得其他權力與利益的基礎。誰擁有了產權，誰就有了利益的保證。

根據現代產權理論，產權具有可分性特點，國有檔案資源產權的各項權能可以分屬于不同主體。因此，將國有檔案資源產權按照一定規則進行分割，合理分配給各利益相關者，使之擁有維護自身權利的保證，可以盡可能地使各方的總體利益達到最大化，從而調動各方的積極性，形成資源整合的工作合力。這既是實現國有檔案管理協調發展和資源整合順利進行的關鍵因素，更是建設社會主義和諧社會的要求。

一項完整的國有檔案資源產權包括了檔案資源的所有權、占有權(又分為檔案實體占有權和檔案信息占有權)、使用權(最重要的是檔案利用權)、收益權(包括物質方面和精神方面的收益)和處置權(又分為檔案資源整合權、信息公布權、永久保管權、檔案鑒定銷毀權等)。第一，因為國有檔案的所有權實質是屬于包括國家在內的“社會”的，國有檔案工作的宗旨也是向社會提供利用服務，因此應該由“社會”來擁有國有檔案的所有權、利用權、最終收益權以及保證上述權力的監督權。要實現“國有檔案”向“公共檔案”轉變，國有檔案工作目標應由“國家利益最大化”向“社會利益最大化”轉變。第二，檔案部門(即檔案行政管理部門和國家檔案館)因為在國有檔案管理工作中具有行政監管者、永久保管者的雙重身份，相對于其他利益相關方，具有明顯的政策優勢、技術優勢、保管條件優勢、社會認可優勢、資源集中優勢等比較優勢，將國有檔案資源的整合權交給檔案部門，使其成為整合工作的主體最具優勢、最具合理性。法律要賦予檔案部門進行國有檔案資源整合的主導權力，同時還要進一步加強其對于國有檔案的監管權、永久類檔案占有保管權、檔案公布權、優先利用權以及定期檔案鑒定銷毀的最終決定權等權能。第三，檔案形成部門由于搞好檔案的前期管理可以得到包括增強權力、增加收益、獲得榮譽、便利工作等利益，它有興趣，也有能力、有資源來保管好檔案，進行前期管理具有一定的優勢，因此可以使之在前期管理中享有資源占有權、收益權，而對于其他方面的權力，特別是對于部分國有檔案資源的事實壟斷權，則必須予以嚴格限制。在此基礎上，建立以檔案部門為整合工作主體、以社會利用為目標導向，充分考慮檔案形成部門利益，形式多樣的國有檔案資源整合機制。這種機制，理論上具有合理性，實踐操作也行之有效。

機制建立過程中，檔案部門作為整合工作的主體、主導者，一方面要加強宣傳，使國有檔案的利用意識深入社會公眾心中，充分調動社會公眾對資源整合的參與意識和維護自身權益的意識；另一方面要為社會公眾搭建參與和監督檔案管理與資源整合的平臺，如建立有公眾參加的國有檔案資源整合工作評議監督委員會，定期召開評議活動、監督檢查活動；請公眾利益的代表——人大代表進行經常性監督等，為社會公眾參與檔案管理與資源整合、進行監督創造條件。

機制建立過程中，檔案部門既要針對檔案形成部門壟斷有關檔案資源，特別是與民生有關、社會利用價值大的檔案資源的現象，將監管、整合的重點放在基層檔案機構(檔案室和部門檔案館)涉及民生的檔案資源上；又要充分考慮形成部門的相關利益，靈活采用整合方式，盡可能保護其特定時期的檔案資源占有權、收益權。比如工商部門建立企業信用檔案實時信息數據庫，有權利向社會實行收費服務，屬于合法行為，而企業信用檔案信息又涉及民生，檔案部門需對其進行資源整合，這時就要保護工商部門的合法權益，可以采取網頁鏈接的形式，也可以采取向社會公開檔案利用指南、介紹檔案的主要形式與內容、作用、存儲地點、資源整合情況、利用程序和方法等的形式，進行互聯互通式整合。

二、探索并采用有效的整合形式

機制能否有效發揮作用，落腳點還在于資源整合形式是否科學、是否符合實際。為了做好資源整合工作，檔案部門更重要的是要探索并總結在以產權分享為基礎的國有檔案資源整合機制下資源整合的科學、合理、有效形式。

1、單純對檔案信息資源進行重新配置的整合形式。適用于四種情況：

第一，只具有第一價值但是社會利用價值較大的檔案信息。包括了相當一部分民生檔案信息，表現形式為分散保管在各形成單位的定期保管的專業檔案。根據檔案發揮作用的時效性，這些檔案的利用價值具有一定的時限：它們只在某一段時間內有查考作用，甚至利用率相當高，而隨著時間的推移，這些檔案的作用逐漸減小。以至消失。即這些檔案只有現行效用、第一價值，沒有歷史效用、第二價值。這部分檔案實體一般保存在基層檔案機構，沒有必要集中到國家檔案館，但是社會對其現實查考的需求很大。

第二，參考價值較大，憑證價值相對較小的檔案信息，如某些科技檔案信息。這部分檔案也是分散保存于各基層檔案機構，實體集中難度大、必要性相對較小。這方面成功范例有已經運行多年、發揮了較大作用的農科檔案信息網。

第三，實施動態管理的檔案，如房地產檔案、職工檔案等。這部分檔案保存于各部門檔案館或專門檔案室，需要經常性適時更新，實體集中到國家檔案館會造成管理上的不便。

上述三類檔案只適合實行信息整合，不適合實體整合，否則不但會造成管理的不便，而且可能會侵犯檔案形成部門的利益，但是為了方便社會利用，需要檔案行政管理部門(綜合檔案館)將分散保存于各部門的社會利用價值大的信息，通過系統整合，向社會公眾提供利用。

第四，國家專業檔案館和某些部門保存的專業性較強的檔案資源。檔案行政管理部門可以加強監管力度，并通過建立有關信息利用平臺，在不侵犯專業檔案館和有關部門權益的條件下，將可公開的信息進行整合，實行互聯互通，向社會提供利用。

2、信息在前、實體在后的整合形式。包括兩種情況：

第一，未到移交進館期限但某些信息可公開的永久類檔案資源。可以征得形成部門的同意，采用先報送有關數據信息如目錄、電子文檔等形式，將部分信息進行整合向社會提供利用，到達移交期限后，再將實體接收進館整合提供利用。

第二，已經接收進館但是沒有到開放期限的檔案。可以根據檔案發揮作用的機密性遞減律和社會性遞增律，結合實際情況進行鑒定，將其中可以公開利用的內容進行科學有序地整合，向社會提供利用。比如某檔案館將本館收藏檔案中有關解決邊界糾紛的檔案資料進行整合，編制本地區邊界糾紛檔案專題材料，提供社會開放利用，而對查閱檔案實體進行限制性利用，發揮了很好作用。

3、信息與實體同時整合形式。主要適用于法律憑證作用較大而參考作用相對較小的檔案資源。具體來說，凡是涉及國家利益、公共利益和公民人身財產合法權益，作為法律關系證明的檔案，分散化的保管不利于社會公眾的利用及權利維護，必須強調實體資源的整合，逐步向檔案館集聚。某地國家綜合檔案館利用本館知青檔案建立知青檔案數據庫，將實體與信息同時向社會開放利用就屬于這種形式。

4、先實體后信息的整合形式。適用于機密性較強以及涉及個人隱私和知識產權的檔案。只將到期檔案實體整合，將其接收進館，但是信息暫不向外提供利用。這種形式不是真正意義上的整合，只能算是一種準整合形式。

5、混合式。根據實際情況，靈活運用上述四種形式，以達到最佳效果。