發展“小額貸款”的借鑒與反思

凌 寧

【摘要】 三十年來,“小額貸款”在亞洲國家扶助民間經濟、消除鄉村貧困過程中創造了許多令世人矚目的佳績,形成了一系列具有普遍價值的經驗。我國雖然為解決類似問題也進行了大量探索,但比較而言,實際成效尚有差距。這就需要我們研究和借鑒他人的經驗,回顧和反思自己的不足,走出一條適合我們發展民間經濟、消除鄉村貧困的道路。

【關鍵詞】金融改革 小額貸款 企業融資 中小企業

一、亞洲國家改革政策的探索與轉變

上世紀70年代以后,亞洲國家紛紛進入以消除社會貧困為中心的重要發展時期。為此,這些國家陸續推出了一系列以提供平等發展機會為主要內容的社會改革政策。在此過程中,改革傳統的金融體系使金融活動更多融入民間經濟及貧困群體。

最初,為了扭轉傳統金融體系過份鐘情于城市大型企業或高端群體,對服務鄉村經濟非常消極的局面,這些國家采取的政策是:對私有銀行實行國有化;建立由政府控制的專業銀行;推出各種優惠規定或政策。結果顯示,政府通過對銀行等金融機構的直接控制,以行政力量推動金融機構向鄉村小經濟或低端客戶提供信貸服務,在較短時間內明顯提高了銀行業對民間經濟貸款的規模和比重,但是國家的財政金融體系,特別是銀行業卻為此背負了沉重的包袱。比如孟加拉國政府分別于1973年、1987年成立了專門服務于鄉村地區的專業銀行,于1988年設立了專門服務于城鄉小企業的專業銀行。運行一段時間后,到2004年,這幾家銀行的貸款呆壞賬大幅增加,出現了流動性短缺,甚至嚴重到資不抵債的情況,而且政府原本用于支持這些銀行發展鄉村信貸的財政撥款以及給予銀行的再融資便利,也不得不成了保持其流動性、甚至保證日常開支的資金來源。

現實的窘境使這些亞洲國家逐步認識到,在傳統封閉的金融體系基礎上,僅靠增加資金供給為核心的政策設計只會導致銀行部門的疲弱以及社會資源的浪費。一些專家也認為,盡管政府對銀行等金融機構的行政推動可以在一定程度上發揮積極作用,但從長期看,這種政策并不能適應鄉村民間經濟或低端群體的需要。由此,一種新的以市場取向為基礎、以需求為導向的金融改革方向逐步贏得了這些國家的認可,建立一個多元發展、自主經營、有序競爭的金融體系成為了這些國家的金融改革的方向。

三十多年的金融改革,雖然亞洲國家的情況各有不同,改革的路徑也有所差異,但是殊途同歸,各方改革政策最終都匯聚到三個方向:徹底改造傳統銀行體系;建設開放、競爭的金融市場;轉變與履行政府職能。

二、亞洲國家改革政策的基本內容

1、對傳統銀行體系進行徹底改造

上述孟加拉的例子反映出,亞洲國家最初期望通過對傳統銀行體制內的某些技術性修補解決其封閉性問題,但是結果卻導致銀行本身“傷痕累累”,產生這種結果的原因主要有兩個。首先是體制原因。上述孟加拉BKB、BAKUB銀行陷入嚴重財務危機的根源,是各種行政力量的影響導致大量貸款無法按時或按量收回。銀行業內生的因循守舊惰性也使企業管理和創新非常落后。其次是企業原因。國有或控股銀行一般規模都很大,龐大的組織結構及復雜的運行程序決定了其運營成本要遠高于小型金融機構。而對鄉村小經濟而言,其貸款往往金額小、頻率高,加之于他們業務穩定性、資信完整性、擔保物等方面均存在較大不確定性,大型銀行在提供這類服務時,往往要付出更高的成本。

在這種情況下,只有對傳統銀行體系進行徹底改造,他們才有動力、有能力服務這個領域。亞洲國家在對本國銀行體系進行改造的過程中,根據各自國情采取了不同政策。比如孟加拉在將BKB、BAKUB改造成鄉村地區金融服務主要提供者中,采取的措施包括:實行徹底的公司治理,使其免除外部行政干預;健全以保險機構為核心的農村保險體制;進行資本重組,剝離歷史呆壞賬;健全公司內部運營機制。印度尼西亞采取的是對國有銀行進行商業化改造,核心是政府不再對銀行正常經營活動進行行政干預,銀行可以根據經營成本、市場供求情況自主制定存貸款利率,同時,政府繼續為銀行提供旨在提高其運行效率的技術支持。此外,還對其他國有的非銀行金融機構進行了改造,核心也是實行徹底的政企分離。印度政府則是將銀行改造的重點放在提高銀行體系的開放性,改善相應的政策環境上,比如允許銀行與郵局、非政府機構、合作組織、贏利性公司等專業小型金融機構建立零售代理關系,鼓勵國有及私有銀行向中低收入家庭提供更便利的金融服務。

2、建設開放、競爭的金融市場

亞洲國家的實踐表明,一個封閉、壟斷的傳統金融市場,或者一個沒有民間資本廣泛參與、不同主體充分競爭的金融市場,是無法實現信貸等金融服務與民間經濟及低端群體的需要緊密銜接的。根本原因在于,隨著金融服務向邊遠地區及貧困群體延伸,金融產品或服務也只有向更多樣、更廉價、更便捷的方向發展才能滿足需要,顯然享受著壟斷利潤的傳統銀行是沒有這種開拓精神的。金融市場向民間資本開放,市場競爭不斷加劇,壟斷利潤的消失及利潤的平均化一方面使得大型銀行必須放下“身段”,拓展更邊遠或中低端市場,另一方面又使得以民間資本為代表的中小金融機構得以充分發揮其在貼近民間需求、機制靈活、創新旺盛等方面的優勢,更好服務鄉村民間經濟。隨著多層次、多主體的市場服務網絡的形成,不同區域、不同規模客戶對融資等金融服務的需求可能得到最大滿足。

亞洲國家在推進這項改革時,在發展大型商業銀行之外,還積極推動建立各類民營小型商業銀行、小型金融機構和民間非政府組織。比如孟加拉政府首先承認了非政府組織(NGOS)在鄉鎮地區開展金融活動的主導作用,并為其發揮作用創造條件,其次是鼓勵有規模的民間小型金融機構(MFIS)在鄉鎮建立分支機構拓展業務。

3、政府轉變并履行自己的職責

亞洲國家的改革顯示,發展民間經濟和消除鄉村貧困過程中,建設開放、競爭的金融市場既是必然的方向,又是充滿風險的。市場建設成功的關鍵取決于政府能不能或能在多大程度上履行自己的職責。這些職責包括為民間資本的進入鋪平道路;塑造適應市場經濟發展需要的新的銀行體系;營造有序安全的金融環境并為相應創新活動拓展空間;保障市場的充分競爭。

在為民間資本的進入鋪平道路方面,亞洲國家政府的注意力主要聚焦于三個方向:消除阻礙民間資本“準入”的制度障礙;為民間資本自主開展經營活動創造條件;加強金融領域法制等“基礎設施”的建設。在塑造適應市場經濟發展需要的新的銀行體系方面,亞洲國家政府主要圍繞兩個方向推進。一個是改造“老主體”,通過政企徹底分開、商業化改造,充分發揮國有大型金融機構在資金、網點、人才、客戶等方面的優勢,使其成為向民間經濟提供金融服務的重要力量。另一個是塑造“新主體”,廢除造成金融體系封閉、壟斷的規章及監管制度,為民間資本進入、發展及其相關創新活動開辟制度空間。在營造有序安全的融資環境方面,亞洲政府主要在兩個方向努力。一個是努力提高小型金融機構提供相關金融服務的贏利環境,保證這些小機構在提供實惠的金融服務的同時自我發展。為此,政府特別要推動鄉村地區的法制環境、經濟發展、居民組織等發展和完善。另一個是幫助小金融機構適應鄉村地區的特殊情況,為他們在服務模式及產品創新上提供資金支持。在保障市場競爭方面,競爭是推動金融機構向民間經濟和低端群體“打開門戶”最有效的手段。在亞洲國家,隨著金融市場對民間及外國資本的開放、市場競爭的加劇,傳統銀行開始感到壓力不斷增加,迫使他們開拓新的市場,將自己的業務重心不斷下移。這一點在印度表現得尤為明顯。

三、對我國相關金融改革政策的幾點反思

1、改革政策要有大局觀、時代感

在亞洲國家的金融改革中,有兩個基本認識貫穿始終。一個是將金融改革的目標始終置于提高社會包容性的大目標中。提高社會包容性就是為弱小經濟或貧困群體提供平等的發展機會。傳統的金融體系是封閉的,只以服務于某一社會群體為己任,從構建包容性社會目標看,這樣的金融體系顯然是不能適應這種要求的,所以必須改革。另一個是建立在市場導向基礎上的金融體系必然將那些以往被排斥的群體納入潛在客戶的視野。要將金融服務“穿透”到市場的“最低層”雖然并不是一件容易的事情,但是實踐表明,在開放、充分競爭環境下激發起來的“民智”是足以找到破解這些難題的途徑。

2、改革既要重點突破,也要系統配合

一個處在轉型的社會,無論從構建包容性社會的要求,還是從完善市場體系的需要角度看,改革都必須是全方位的。亞洲國家的調查顯示,民間經濟發展中受到傷害的除了融資困難外,就是法制軟弱、官員腐敗。所幸的是,這些亞洲國家在為推進社會進步、消除貧困所開展的一系列改革運動中,司法及行政制度的改革也在同步推進,這些改革為金融體系改革取得實效創造了條件。實踐表明,由于金融體系處于整個經濟體系的核心位置,改革必然會觸及較為廣泛的利益關系和更為深層的權力格局,所以如果沒有相關領域改革的配合,金融體系的改革既難以獨行,更難以奏效。

3、改革既要講求國情、也要遵從普世性

我國周邊的亞洲國家如印度、印度尼西亞、柬埔寨、孟加拉、蒙古等,雖然發展水平普遍不高,但是幅員遼闊,在人口、歷史、文化等方面也存在較大差異。在這些國家的金融改革過程中,我們可以看到這樣一些現象:一方面這些國家改革的具體做法各有不同,比如蒙古主要采取引入外資改造本國銀行的做法,柬埔寨實行的是對民間資本放開金融市場的方式,孟加拉采取的則是非政府組織(NGOS)與政府組織相結合的做法。另一方面在改革的不斷推進過程中殊途同歸,都最終匯聚到金融體系市場化的道路上來,并且都在民間資本準入、開放市場競爭、市場法制建設等關鍵環節上取得實質性突破,獲得了世人稱贊的成績。

由上可以看到,在改革過程中,在策略上講求國情固然重要,但是要取得突破,還要在戰略上遵循普遍規律。就解決民間經濟融資問題而言,要實現突破,首要的是實現金融體系的多元化、競爭化,其次是在這個大方向下,選擇“性價比”最佳的推進策略。經驗表明,如果改革方向不明確或試圖以策略性的修補替代戰略性的突破,改革成果也最多只能是局部或暫時的。

(責任編輯:周 曉)