淺論養老保障模式創新的取向

易石宏

【摘要】養老保障制度是社會保障制度的重要組成部分,根據國家事業單位改革要求,必須實現傳統的養老保障制度到現代養老保障制度的轉型,在這一轉型時期里,要求以人為本實現養老保障制度的創新,就是要實行社會統籌與個人賬戶相結合;改革養老金計發辦法,強化激勵和約束機制;建立科學的養老金增長機制;建立健全企業年金制度和個人養老儲蓄計劃。

【關鍵詞】事業單位改革 養老保障 制度創新

目前,機關事業單位仍然執行傳統的離退休制度,離退休費由財政或者單位負擔,而農村基本以家庭養老為主,還沒有形成一個普遍性的社會養老制度,這種傳統的社會養老保障模式,在合法性與合理性上無疑都有所失當。從人力資源社會保障部獲悉,2008年,養老保險省級統籌加快推進,全國有17個省份實現了省級統籌。根據國家事業單位改革要求,必須實現傳統的養老保障模式到現代養老保障模式的轉型,因此,實現以人為本養老保障模式的制度創新顯得尤為重要。

一、實行社會統籌與個人賬戶相結合

逐步做實個人賬戶向部分積累制過渡,是符合我國現階段實際的最優選擇 ,“一般來說,現收現付和基金積累適當結合應該是最優的體系”,“部分基金積累可能是使保險收入在長期內實現最大化的最優辦法”。在付出成本盡可能小的情況下做實個人賬戶,有三個有效途徑。

1、分類實施。在推進東北等老工業基地社會保障試點的基礎上,對于養老保險基金結余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經濟發達地區,可以先行一步,鼓勵這些地區做實個人賬戶,盡早形成可運營的基金積累。其他地區逐步漸次推進。

2、逐步做實。一是在全面做實個人賬戶之前,可先將社會統籌基金和個人賬戶基金在管理制度上“統、賬”分開。企業繳費全部納入社會統籌部分,個人賬戶規模統一為本人繳費工資的8%。個人賬戶基金的多少,取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益。個人賬戶只能用于參保人員養老,不能提前支取。參保人跨地區流動可以轉移養老保險關系和個人賬戶儲存額,參保人員死亡,個人賬戶基金可以繼承,從而為做實個人賬戶奠定基礎。二是對需要各級財政補助的地區,根據基金承受能力,采取從5%左右起步、逐步做實的辦法穩妥實施,補助資金由中央和地方財政共同負擔。三是鎖定“空賬”,現時起步。對已經形成的個人賬戶空賬運行部分不再彌補做實,鎖定本金,仍然按照老辦法記載名義利息,在本人退休時通過養老金發放逐年償還。

3、梯次推進。已經做實的個人賬戶資金形成了積淀,如果把這部分資金用好用活,可以有效解決做實賬戶的近期財政壓力問題。就全國而言,做實個人賬戶的資金壓力主要在中央財政。由于中央財政對第一批做實賬戶地區的財政補助資金已經進入了預算盤子,不再成為新增支出壓力。個人賬戶做實后形成的基金除一部分投入資本市場運營外,大部分仍然以儲蓄存款形式存在。這樣,國家可以發行社會保障專項國債,特許個人賬戶基金購買,再用專項國債資金繼續支持對第二批做實賬戶地區所需要的補助資金,并依次逐年滾動。據測算,僅首批做實個人賬戶的遼寧省就已經形成了80多億元的基金積累。個人賬戶基金支出具有分散的特點,為把國債逐步分攤到各年的財政預算中消化創造了條件,一般不存在償付風險。只要靈活調度基金,既可以分散當期資金壓力,又達到了實現“名義賬戶”向“實體基金賬戶”轉變的目的。

二、改革養老金計發辦法,強化激勵和約束機制

1、改變個人賬戶養老金按固定的退休人員平均余命。目前,我國退休人員平均年齡與人均預期壽命之間相差17年,這意味著絕大多數退休人員個人賬戶養老金都要從統籌基金透支。隨著生活保健水平提高,人的壽命還將延長,透支現象愈加嚴重,而且制度本身也起著刺激提前退休的作用。這次改革實行個人賬戶養老金發放標準由個人賬戶基金額除以本人計發月數所得。國家統一制定退休年齡與預期壽命相關的“個人賬戶養老金計發月數表”,退休年齡越小,計發月數越多,反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。

2、改革基礎養老金按固定比例發放的辦法,注重體現激勵機制。原辦法規定個人繳費累計滿15年,就可以領到職工平均工資20%的基礎養老金。繳費年限與基礎養老金水平脫節,多繳費不能多得,不僅影響人們的繳費積極性,而且在制度上留下達到最低年限就中斷繳費、逃避義務的漏洞。基礎養老金的基數由當地職工平均工資和本人指數化平均工資的平均值決定,前者體現了社會公平,后者體現了個人的收入水平差別及繳費貢獻,從而把公平和效率有機結合起來。

3、妥善解決新舊辦法的過渡問題。對“中人”(《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》實施前參加工作、本決定實施后退休的參保人員屬于“中人”)在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的同時,再發給過渡性養老金。決定過渡性養老金的標準的因素為職工平均工資、本人平均繳費工資指數、個人在建立養老保險個人賬戶之前的視同繳費年限(工齡)以及過渡系數。設立計發辦法改革過渡期,通過5年左右的時間實現新老辦法平穩銜接。

三、建立科學的養老金增長機制

1、適時推遲退休年齡,控制養老金支出總量過快增長。退休年齡大小與養老金支出總量增長成正比,與人均增長水平成反比。我國現行偏低的退休年齡規定已不適應社會經濟發展狀況、人口平均預期壽命和社會保障制度模式轉軌的需要,特別是受利益驅動和企業調整改組影響使得許多職工選擇提前退休。應當首先用10年時間將中國職工退休年齡延遲到男65歲,女60歲,接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次,將從事特殊工種和因病提前退休政策改變為企業內部退養政策。少數特殊工種職工因職業原因或者因疾病不能繼續工作,可以提前退出工作崗位,由企業按規定發放生活費并繼續繳納社會保險費,把提前“退養”與領取養老金分開,待達到法定退休年齡時再進入領取養老金的行列。

2、保持合理的替代率。養老保險的替代率是評價養老金增長水平是否合理的重要指標,具體是指退休人員得到的養老金相當于在職職工工資的比率。如何使替代率達到一個合理水平,應當把握以下幾點。一是替代率的確定要以當地的一般生活水平為參照系。二是根據不同地區職工收入的差別,替代率應確定在一個區間內,而不是單一指標。退休人員與在職職工相比,減少了個人所得稅、各項社會保障費、勞動力教育培訓費用以及法定撫養義務等開支,但同時又增加了醫療保健費用的支出。綜合收支變化和勞動貢獻的因素,把全國替代率區間定為60-70%是比較可行的。收入水平高于全國平均水平的地區應控制在60%左右,收入水平相當或者低于全國平均水平的地區應控制在70%左右。三是使用計算替代率的基數指標應當統一為“在職職工平均工資”,減少不確定因素對替代率的影響。

3、養老金增長要考慮物價增長和工資增長的綜合因素。過去養老金增長主要與在職職工工資增長掛鉤,這樣雖然能夠直接參與社會經濟發展成果的分配,但卻造成養老金支出的巨大壓力,而且形成了收入攀比機制。工資是與經濟效益相聯系的,養老金與工資增長掛鉤,顯然不利于勞動生產率的提高。養老金增長應主要考慮依據消費價格指數的變化而調整,同時兼顧職工工資增長因素,適度分享社會進步的成果。特別對于退休時期早、養老金水平相對較低人員在調整養老金水平時應給予適當傾斜。