農(nóng)村宅基地的救贖

陳麗芳

【摘要】通過(guò)對(duì)河南許昌縣鄧莊鄉(xiāng)的八個(gè)村進(jìn)行的調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn),目前農(nóng)村宅基地不論是否參與流轉(zhuǎn)都會(huì)阻礙農(nóng)村發(fā)展。要解決宅基地問(wèn)題,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,就必須在法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán),規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。最后,我們提出規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的操作設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 流轉(zhuǎn) 用益物權(quán) 規(guī)范

河南省許昌縣鄧莊鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)約為5.1401萬(wàn),我們選擇了其中的8個(gè)村子進(jìn)行了調(diào)查。這些村子的人口多少和富裕程度在鄧莊鄉(xiāng)均屬于中等層次,通過(guò)調(diào)查,這些村宅基地情況能夠在大體上反映鄧莊鄉(xiāng)宅基地的整體狀況。我們按層次選擇了不同年齡段及不同學(xué)歷的30個(gè)村民作為調(diào)查對(duì)象,通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的形式,逐題向村民詢問(wèn),并及時(shí)填寫問(wèn)卷調(diào)查。

一、宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

通過(guò)調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀很差,主要可分為未參與流轉(zhuǎn)與參與流轉(zhuǎn)兩種情況,但無(wú)論那種情況,都存在亟待解決的問(wèn)題。

1、未參與流轉(zhuǎn)的宅基地

由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo), 加上長(zhǎng)期以來(lái)宅基地?zé)o償使用, 農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè),鄧莊鄉(xiāng)村莊“ 小、亂、散” 現(xiàn)象普遍存在,土地利用比較粗放。政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造,農(nóng)民建新不拆舊,村莊整理難度大,農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多,造成土地資源的極大浪費(fèi)。

2、參與流轉(zhuǎn)的宅基地

受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響,部分農(nóng)民進(jìn)行私下的宅基地流轉(zhuǎn),但這種方式存在很多問(wèn)題。

(1)管理失控,糾紛不斷。調(diào)查顯示宅基地的審批主要是村干部決定,可見農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)和審批帶有個(gè)人色彩,法律法規(guī)顯得很不健全。申請(qǐng)宅基地主要是需要手續(xù)費(fèi)、土地規(guī)劃費(fèi)。有的村落也需要繳納土地占用費(fèi)、土地使用證費(fèi)等?？梢?各個(gè)地方的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)種類是不統(tǒng)一的。在調(diào)查中,有30%的人在房屋建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生了糾紛,還有12%的農(nóng)戶的糾紛甚至延續(xù)至今。2008年,東方法眼網(wǎng)公布我國(guó)宅基地糾紛呈現(xiàn)57%的增幅。宅基地流轉(zhuǎn)不可避免,但這些流轉(zhuǎn)行為不受現(xiàn)行法律的保護(hù),屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束,雙方矛盾容易激化,往往會(huì)釀成重大案件。

(2)土地資產(chǎn)流失。農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)法制止,但法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。這種“暗箱操作”、隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使本來(lái)屬于集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中,造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。

二、賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)的必要性及意義

現(xiàn)有政策法律條件下,閑置的宅基地?zé)o論是否參與流轉(zhuǎn)都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)難題已經(jīng)超越了農(nóng)民的解決能力,只能由國(guó)家來(lái)解決。我們認(rèn)為必須在法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán),賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)也是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

1、資源優(yōu)化配置的必然要求

所有的法律規(guī)范都是為了最大限度的克服資源的稀缺性,更加有效的利用資源,保障人的權(quán)益,以便通過(guò)法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán),如果僅僅是確定其歸屬,則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn),宅基地的價(jià)格由市場(chǎng)決定,促進(jìn)資源流向有效的利用主體,閑置的宅基地將重新被利用起來(lái),這能有效提高土地資源的利用效率。因此,要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用,除有明確的歸屬外,流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。

2、經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求與城市化進(jìn)程加快的必然結(jié)果

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由市場(chǎng)配置資源,要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn)。然而農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)只有承包地和對(duì)宅基地的使用權(quán),這大大限制了農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)。一旦對(duì)其唯一的可利用的財(cái)產(chǎn)作出限制,就基本上限制了農(nóng)民融通資金的手段。因此,在法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn),允許其作為財(cái)產(chǎn),在農(nóng)民手中充分實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求。

2001—2007年我國(guó)城市化水平平均以每年1.213%的速度上升,照這個(gè)速度,2020年我國(guó)城市化水平可能達(dá)到60%。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛由農(nóng)村流向城市會(huì)造成農(nóng)村大量宅基地長(zhǎng)期閑置不用,形成龐大的市場(chǎng)供給。按照農(nóng)村人口每年減少1603萬(wàn)人,人均宅基地面積75平方米,每年保守估計(jì)會(huì)增加180.33萬(wàn)畝閑置的宅基地,這為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成提供了充足的資源儲(chǔ)備。宅基地供求迅速增加,刺激了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度的加快。

3、追求財(cái)產(chǎn)性收入的必然體現(xiàn)

“財(cái)產(chǎn)性收入”一般是指家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)所獲得的收入。目前我國(guó)農(nóng)民擁有很少的財(cái)產(chǎn),只有土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)、承包地和宅基地使用權(quán)。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入是收入的主要來(lái)源,而財(cái)產(chǎn)性收入所占的比例非常小。黨在十七大報(bào)告中首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。那么,在土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)放開之后,從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然途徑。

4、對(duì)農(nóng)村發(fā)展有重要意義

通過(guò)調(diào)查資料和案例分析,我們認(rèn)為從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)政治意義——深化土地使用制度改革。從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)將是我國(guó)在土地改革上的另一重大決策,會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)土地有償使用,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置宅基地資源的基礎(chǔ)性作用,突出宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這將進(jìn)一步盤活我國(guó)宅基地存量,促進(jìn)節(jié)約用地和合理用地,提高土地資源的利用效率,利于農(nóng)民在最大限度內(nèi)利用宅基地為自己謀取利益。宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)于深化我國(guó)土地使用制度的改革作用重大。

(2)經(jīng)濟(jì)意義——縮小城鄉(xiāng)差距,促農(nóng)村金融發(fā)展,護(hù)國(guó)家糧食安全。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn),農(nóng)民的土地可以變成資本,農(nóng)民可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地獲得補(bǔ)償。農(nóng)民離開農(nóng)村會(huì)促成農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變,這必定會(huì)促成更多的農(nóng)民進(jìn)城。這可以加速城市化建設(shè)的進(jìn)程,為城市工業(yè)提供充足的勞動(dòng)力,是縮小城鄉(xiāng)差距的有效途徑。

宅基地流轉(zhuǎn)得到法律認(rèn)可后,農(nóng)民有了自己完整的房屋產(chǎn)權(quán),就可以到金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保,獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資金。以全國(guó)兩億農(nóng)戶、戶均100平方米估算,200億平方米的房產(chǎn),按每平方米300元計(jì)算,農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)將有6萬(wàn)億元的市場(chǎng)潛力。如果按10%的抵押貸款比重,就會(huì)吸引6000億元的貸款進(jìn)入農(nóng)村,這對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)的啟動(dòng)將會(huì)發(fā)揮巨大作用。全國(guó)2.4億畝村莊建設(shè)用地中,宅基地閑置面積占10%至15%,按照10%估算,全國(guó)兩億畝宅基地中有近2400萬(wàn)畝處于閑置狀態(tài),這是巨大資源浪費(fèi)。假如閑置宅基地用于種糧,按照畝產(chǎn)330公斤計(jì)算,利用這2400萬(wàn)畝可增加糧食供給79.2億公斤。08年我國(guó)人均400公斤糧食,閑置宅基地面積可以供應(yīng)0.198億人的糧食,這對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全至關(guān)重要。

(3)社會(huì)意義——減少糾紛。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn),宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免,但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù),屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束,雙方矛盾容易激化,容易釀成重大案件。一旦法律政策明確規(guī)定允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),那樣宅基地的轉(zhuǎn)讓將會(huì)受到法律、法規(guī)的保護(hù)。即使產(chǎn)生了糾紛也可以通過(guò)法律的途徑得到有效的解決。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范措施

要實(shí)現(xiàn)切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益,不僅要從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn),還需要在此基礎(chǔ)上規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。