農村宅基地的救贖

陳麗芳

【摘要】通過對河南許昌縣鄧莊鄉的八個村進行的調查,我們發現,目前農村宅基地不論是否參與流轉都會阻礙農村發展。要解決宅基地問題,促進農村發展,就必須在法律上賦予農民對宅基地的永久性用益物權,規范農村宅基地流轉。最后,我們提出規范農村宅基地流轉的操作設想。

【關鍵詞】農村宅基地 流轉 用益物權 規范

河南省許昌縣鄧莊鄉總人口數約為5.1401萬,我們選擇了其中的8個村子進行了調查。這些村子的人口多少和富裕程度在鄧莊鄉均屬于中等層次,通過調查,這些村宅基地情況能夠在大體上反映鄧莊鄉宅基地的整體狀況。我們按層次選擇了不同年齡段及不同學歷的30個村民作為調查對象,通過調查問卷的形式,逐題向村民詢問,并及時填寫問卷調查。

一、宅基地流轉現狀

通過調查,我們發現目前農村宅基地的現狀很差,主要可分為未參與流轉與參與流轉兩種情況,但無論那種情況,都存在亟待解決的問題。

1、未參與流轉的宅基地

由于村莊建設缺乏規劃指導, 加上長期以來宅基地無償使用, 農民住宅低水平重復建設,鄧莊鄉村莊“ 小、亂、散” 現象普遍存在,土地利用比較粗放。政府重新區規劃而輕舊村改造,農民建新不拆舊,村莊整理難度大,農村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多,造成土地資源的極大浪費。

2、參與流轉的宅基地

受市場經濟的影響,部分農民進行私下的宅基地流轉,但這種方式存在很多問題。

(1)管理失控,糾紛不斷。調查顯示宅基地的審批主要是村干部決定,可見農村宅基地的申請和審批帶有個人色彩,法律法規顯得很不健全。申請宅基地主要是需要手續費、土地規劃費。有的村落也需要繳納土地占用費、土地使用證費等。可見,各個地方的收費標準和收費種類是不統一的。在調查中,有30%的人在房屋建設過程中產生了糾紛,還有12%的農戶的糾紛甚至延續至今。2008年,東方法眼網公布我國宅基地糾紛呈現57%的增幅。宅基地流轉不可避免,但這些流轉行為不受現行法律的保護,屬于私下流轉。由于缺乏法律的約束,雙方矛盾容易激化,往往會釀成重大案件。

(2)土地資產流失。農村宅基地的轉讓無法制止,但法律、法規又不允許農村宅基地流轉,導致當前農村宅基地的轉讓多為私下進行。這種“暗箱操作”、隨意定價的轉讓行為使本來屬于集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中,造成了集體土地資產收益的大量流失。

二、賦予農民對宅基地的永久性用益物權的必要性及意義

現有政策法律條件下,閑置的宅基地無論是否參與流轉都不利于經濟發展。這個難題已經超越了農民的解決能力,只能由國家來解決。我們認為必須在法律上賦予農民對宅基地的永久性用益物權,賦予農民對宅基地的永久性用益物權也是必然的發展趨勢。

1、資源優化配置的必然要求

所有的法律規范都是為了最大限度的克服資源的稀缺性,更加有效的利用資源,保障人的權益,以便通過法律手段促進資源的優化配置。宅基地使用權作為一種用益物權,如果僅僅是確定其歸屬,則其財產的價值未能充分發揮。從法律上允許宅基地流轉,宅基地的價格由市場決定,促進資源流向有效的利用主體,閑置的宅基地將重新被利用起來,這能有效提高土地資源的利用效率。因此,要實現對宅基地使用權的充分利用,除有明確的歸屬外,流轉是實現價值的有效途徑。

2、經濟體制變革的必然要求與城市化進程加快的必然結果

市場經濟體制的變革要求由市場配置資源,要求資源主體自主支配其財產。然而農民擁有的財產只有承包地和對宅基地的使用權,這大大限制了農民創造財富的機會。一旦對其唯一的可利用的財產作出限制,就基本上限制了農民融通資金的手段。因此,在法律上允許宅基地的流轉,允許其作為財產,在農民手中充分實現其市場價值是我國經濟體制變革的必然要求。

2001—2007年我國城市化水平平均以每年1.213%的速度上升,照這個速度,2020年我國城市化水平可能達到60%。隨著我國城市化進程的加快,大量的農村剩余勞動力紛紛由農村流向城市會造成農村大量宅基地長期閑置不用,形成龐大的市場供給。按照農村人口每年減少1603萬人,人均宅基地面積75平方米,每年保守估計會增加180.33萬畝閑置的宅基地,這為宅基地流轉市場的形成提供了充足的資源儲備。宅基地供求迅速增加,刺激了宅基地使用權流轉速度的加快。

3、追求財產性收入的必然體現

“財產性收入”一般是指家庭擁有的動產、不動產所獲得的收入。目前我國農民擁有很少的財產,只有土地經營承包權、承包地和宅基地使用權。農村居民家庭經營性收入和工資性收入是收入的主要來源,而財產性收入所占的比例非常小。黨在十七大報告中首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。那么,在土地經營承包權放開之后,從法律上允許宅基地流轉是增加農民財產性收入的必然途徑。

4、對農村發展有重要意義

通過調查資料和案例分析,我們認為從法律上允許宅基地的流轉的意義主要體現在以下幾個方面:

(1)政治意義——深化土地使用制度改革。從法律上允許宅基地的流轉將是我國在土地改革上的另一重大決策,會進一步推進土地有償使用,充分發揮市場配置宅基地資源的基礎性作用,突出宅基地的經濟價值。這將進一步盤活我國宅基地存量,促進節約用地和合理用地,提高土地資源的利用效率,利于農民在最大限度內利用宅基地為自己謀取利益。宅基地的流轉對于深化我國土地使用制度的改革作用重大。

(2)經濟意義——縮小城鄉差距,促農村金融發展,護國家糧食安全。從法律上允許宅基地流轉,農民的土地可以變成資本,農民可以通過轉讓土地獲得補償。農民離開農村會促成農民身份向城鎮居民轉變,這必定會促成更多的農民進城。這可以加速城市化建設的進程,為城市工業提供充足的勞動力,是縮小城鄉差距的有效途徑。

宅基地流轉得到法律認可后,農民有了自己完整的房屋產權,就可以到金融機構抵押、擔保,獲得創業和生產發展資金。以全國兩億農戶、戶均100平方米估算,200億平方米的房產,按每平方米300元計算,農村房產市場將有6萬億元的市場潛力。如果按10%的抵押貸款比重,就會吸引6000億元的貸款進入農村,這對農村生產和消費市場的啟動將會發揮巨大作用。全國2.4億畝村莊建設用地中,宅基地閑置面積占10%至15%,按照10%估算,全國兩億畝宅基地中有近2400萬畝處于閑置狀態,這是巨大資源浪費。假如閑置宅基地用于種糧,按照畝產330公斤計算,利用這2400萬畝可增加糧食供給79.2億公斤。08年我國人均400公斤糧食,閑置宅基地面積可以供應0.198億人的糧食,這對維護國家糧食安全至關重要。

(3)社會意義——減少糾紛。隨著農村房屋買賣的出現,宅基地轉讓不可避免,但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護,屬于私下流轉。由于缺乏法律的約束,雙方矛盾容易激化,容易釀成重大案件。一旦法律政策明確規定允許農村宅基地流轉,那樣宅基地的轉讓將會受到法律、法規的保護。即使產生了糾紛也可以通過法律的途徑得到有效的解決。

三、農村宅基地流轉的規范措施

要實現切實保障農民合法權益,不僅要從法律上允許宅基地的流轉,還需要在此基礎上規范農村宅基地流轉。