“雙規”、“雙指”合法合理

陸偉明

從特別權力關系的角度看，紀檢監察部門是有權要求相關的黨員干部和公務人員承擔特定的義務，在規定的地點和時間解釋和說明有關問題的。

在《行政監察條例》(1997年5月9日廢止)、《行政監察法》等有關文件出臺之初，“雙規、“雙指”運用得并不頻繁，社會關注度也不高。這可能和當時我國處于法治發展初期，人們的權利意識不強，查處的大案要案較少等因素有關。

而從上世紀90年代末開始，—方面，一批重要的法律如《行政處罰法》、《刑事訴訟法》、《刑法》等相繼制定出臺或修改完善，在《憲法》上明確提出了建設法治國家的目標，國家機關依法辦事和公民權利保護問題受到了空前的重視。另一方面，國家加強了打擊腐敗瀆職的力度，不少涉及面廣、影響惡劣的大案要案相繼被查處并曝光。紀檢監察部門在辦案過程中使用的“雙規”措施自然受到輿論的高度關注。

有人肯定“雙規”措施的必要性，認為紀檢監察部門的“雙規”措施彌補了由于司法機關人員素質、技術裝備以及法定的調查手段不足所導致的反腐敗不力。也有人對“雙規”措施的應用憂心忡忡，認為這種不限時間要求違紀嫌疑人在“規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的措施，從實質上講是對人身自由的非法限制。

對于“雙規”和“雙指”的合法性，應當在有關法理的指導下做客觀的分析，而不應機械地套用法律規定。有人說，“黨員干部和公務員首先是公民”，所以對他們違法犯罪行為的調查和人身自由的限制，首先應當遵守法律的規定。

我國的有關法律，尤其是《刑事訴訟法》規定了對人身自由的強制措施只能由公安、檢察等國家機關根據法定的程序和期限實施。亦即當不具備法律規定的條件時，不得對公民實施人身強制。而一些“雙規”行為就是在被調查人的違法犯罪事實和證據尚未查實的情況下進行的，因此是違法的。

但這種觀點值得商榷。

公民經過黨組織和有關國家機關的選拔程序，成為黨的干部或者公務員，此時就具備了干部和公民的雙重身份。不但享有公民權利、履行公民義務，更要履行作為黨的干部和公務員的特殊義務。所以，他們首先是特殊人群而不是普通公民。為了履行與其特殊身份相關的義務，他們作為普通公民所享有的某些權利就必須受到一定的限制，這是因其身份牽涉到他人、社會乃至國家的重大利益所決定的。

行政法上的“特別權力關系”理論能夠很好地對此作出詮釋。這一公法理論認為，公民基于特殊的身份與國家之間形成某種不同于公民與國家之間一般權力關系的“特殊權力關系”。在這樣的權力關系中，國家與這些具有特殊身份的公民之間的關系不能適用一般的法律進行調整。一般法律規定的法律保留等原則，以及一般法律賦予普通公民的某些權利如人身自由，基于公共利益的原因要受到某種程度的限制。

“雙規”和“雙指”的對象是黨員干部和公務人員，這些人員與黨組織、國家機關之間形成的法律關系正是不同于一般法律關系的特別權力關系。

所以，我們應當從特別權力關系的視角來看待“雙規”和“雙指”措施的合法性問題。換言之，從特別權力關系的角度看，紀檢監察部門是有權要求相關的黨員干部和公務人員承擔特定的義務，在規定的地點和時間解釋和說明有關問題的。

盡管上世紀70年代以來，國外對特別權力關系的存廢及其界限和標準存在一定的爭論，但是并沒有跡象表明“特別權力關系”理論已經遭到拋棄。

我國的行政法理論上一直承認“特別權力關系”的存在。1990年頒行的《行政訴訟法》第12條第三項就明確規定：“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”不屬于人民法院的受案范圍，即公務員對內部行政行為只能向監察、人事等行政主管部門申訴而不能像普通公民一樣提起訴訟。

更何況，我國《立法法》規定了限制人身自由的強制措施由法律規定，而我國的《行政監察法》就規定了監察部門可以實施有關的“雙指”措施。加之我國的紀檢和監察是合署辦公，所以，“雙規”和“雙指”無論在理論上還是法律上都是具有合法性與合理性根據的。

當然，目前在“雙規”和“雙指”的執行程序上，還缺乏必要和具體的規定，可能導致一些地方的紀檢監察部門濫用“雙規措施，侵害他人合法權益，所以如何建立健全相關的制度才是規范“雙規”和“雙指”的重點所在。