淺析我國行政賠償制度的缺陷

鄢冬梅

行政賠償制度建立以來,對于制約、監督行政權力,保障行政相對人合法權益起到了重要作用,但是在制度的運行過程中,也存在一些不盡人意之處,導致一些應由行政賠償來調整的社會關系得不到合理合法的調整,一些案件無法可依,行政相對人的合法權益得不到完整、充分的救濟和保障,也妨礙了行政賠償制度功能的發揮。縱觀我國行政賠償制度法律的法律規定及其實際運作,其主要缺陷具體表現如下四個方面:

1.行政賠償的歸責原則過于單一

我國行政賠償使用的是違法歸責原則,其直接表現就是《國家賠償法》第2條關于“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依據照本法取得國家賠償的權利”的規定,違法歸責原則的弊端表現在以下三方面:

第一、違法認定標準的模糊性。理論上我國關于違法的種類包括沒有事實根據和法律根據的行為;適用法律錯誤和違反法定程序;超越職權范圍;濫用職權;不履行或拖延履行法定職權等,這種“違法”認定標準的模糊性使得行政賠償歸責原則充滿不確定性。

第二、違法原則無法解決行政裁量濫用以及共有公共設施設置、管理瑕疵致損等情況下的賠償問題。我國違法原則與《行政訴訟法》中的合法性審查原則相一致,但由于損害往往還可以引起其他事由發生,因而單一的違法歸責原則就難以適應豐富的行政法制發展實踐的需要。

第三、違法原則無法解決共同侵權等情況下的責任分擔問題。在行政賠償實踐中,往往會出現多個行政機關共同侵權的情況,此時單獨依靠違法原則就無法分清各個機關應承擔賠償責任的大小。由于現行立法所確定的違法原則排除了過錯因素因而使得不同的侵權機關之間、侵權機關與公務人員之間、侵權機關與受害人之間的責任分擔問題無法獲得有效解決,極有可能加重國家負擔。

2.行政賠償的范圍過窄

根據我國《國家賠償法》的規定行政機關及其工作人員違法行使行政職權的行為侵犯相對人人身權或財產權,受害人有權取得賠償的權利。這里的違法行使行政職權的行為既包括作為的違法行為,也包括不作為的違法行為;既包括具體的行政行為也包括某些事實行為。行政違法后能否尋求賠償得不到法律支持的賠償表現在:

第一、規范性文件違法造成的損害。行政規范文件在我國往往以行政機關發布的紅頭文件為表現形式。由于我國行政訴訟法沒有將其納入司法審查范圍之內,然而,鑒于規范性文件所具有的普遍適用性,因而其可能造成的損害往往也更大。

第二、共有公共設施設置、管理瑕疵引起的損害。按照我國現行立法的規定,這部分的損害是被排除在行政賠償范圍之內的。主要理由是:我國的鐵路、郵政等公用企事業單位正趨于企業化,不再具有行政職能,其因設置或管理的欠缺而發生的賠償問題不屬于行政賠償范圍。對此產生的賠償責任的追究,在司法實踐中人民法院大多是依據民法或相應的特別法進行處理的。將國有公共設施設置、管理瑕疵致損納入國家賠償范圍之內已經十分必要,這對于督促共有公共設施管理者認真履行職責,切實保障共有公共設施來利用者的合法權益都具有極為重要的意義。

第三、行政裁量明顯不當引起的損害。按照我國現行立法關于“違法行政使行政職權”才給予賠償的規定,這部分的損害被排除行政賠償范圍之內。然而伴隨著行政裁量范圍的日趨擴大,單純依靠違法原則已經很難控制行政裁量權的使用。如果將明顯不當的行政行為排除與行政賠償范圍之內,顯然無助于行政相對人的權益保護。

第四、違法的內部懲戒行為引起的損害。按照我國的《行政訴訟法》第12條違法內部懲戒行為致使國家公務人員損害的自然人不能提出行政賠償請求。在我國公務員隊伍日趨規范化、科學化的趨勢下,必須對其合作法權益因違法的內部懲戒行為而受損害的賠償問題作出明確規定。

3.行政賠償的標準過低

行政賠償的標準,《國家賠償法》第26、27條分別就人身權及財產權的損害賠償標準作出了相應的規定,雖然比較具體且有一定的可操作性,但標準過低卻是一個普遍的事實。我國行政賠償標準過低集中體現在:

第一、精神損害被排除在行政賠償之外。行政侵權行為給當事人造成的損害既包括物質損害也包括精神損害。精神損害雖然是無形的但是它是客觀存在的。對于一些受害人來說,精神損害要遠遠大于物質損害,如果僅僅對物質賠償而不對精神進行賠償,就無法彌補受害人的損失。行政賠償標準條款僅僅局限于物質損害賠償限制了賠償標準。

第二、間接財產損失被排除在行政賠償范圍之外。從侵犯財產權的賠償來看,只對受害人的直接損失進行賠償,對于可得利益的損失卻只字不提。具體說來,(1)對于違法罰款、征收的,只返還本金,不計利息。(2)財產已經拍賣的,拍賣價格明顯低于實際價格的,也只付給拍賣所得的價款。(3)對于違法扣押、凍結財產的,只能獲得解除財產的扣押、凍結的賠償,并予以返還。(4)吊銷許可證和執照、責令停產停業的,只賠償停業期間必要的經常性費用開支。

4.行政賠償的程序不合理

行政賠償的程序是指受害人提起行政賠償請求,賠償義務機關履行賠償義務的方法、順序和形式。根據我國現行法律規定,行政賠償包括兩種途徑;一種是單獨就賠償問題向行政機關及法院提出;另一種是在行政復議、行政訴訟中一并提起。我國的行政賠償程序包括賠償請求的提出、賠償義務機關的受案與處理及賠償訴訟等三個階段。從表面上看,行政賠償的程序似乎已經相當完備,但就本質而言,現行行政賠償程序的設定是以限制賠償請求人獲得賠償為立足點的。

我國的行政賠償程序的不合理性:賠償請求人要求賠償一般都應當首先向賠償義務機關提出,由賠償義務機關予以先行處理之后,方可進入實質性的索賠程序;現行行政處理程序是一個典型的封閉式程序,賠償請求人向行政機關提出申請之后,是否能夠獲得賠償、獲得多少賠償都只能聽憑賠償義務機關單方面作決定;雖然國家賠償法第13條規定了賠償義務機關2個月的處理期限,但并沒有設置其遲遲不作處理所應當承擔的責任。

完善我國行政賠償制度更能更為充分和有效地保護公民、法人和其他組織的合法權益,為此,該項任務已經迫在眉睫。

作者單位:北京岳城律師事務所黑龍江分所

(責任編輯/王麗君)