論抽象行政行為的可訴性

楊東梅

摘要本文從抽象行政行為不可訴存在的問題出發,論證將其納入司法程序的必要性,并進一步論述其可行性,希望對我國抽象行政行為的立法改革提供有所觸動。

關鍵詞抽象行政行為可訴性司法程序

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-384-01

一、 抽象行政行為不可訴存在的問題

(一)混淆了行政立法與行政執法的界限

行政法規、規章屬于行政立法,立法與司法是平行概念理應排除在司法審判范圍,而行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令往往是為執行特定法律法規、規章而制定的相應行政管理措施,雖然因其普遍適用而區別于具體行政行為,但其絕不可與行政立法不加區分甚至混淆其中,因為立法是創造性的、抽象的,而行政卻是要“執行”的,行政立法以外的抽象行政行為作為行政行為的重要組成部分或表現形式,其“抽象”性質實質上同樣是具體而個別的,只是在行政行為這個范圍內而言的,相對于憲法意義上的制定法律的行為來講,它是具體的。換言之,抽象行政行為這種基于法律之實施而制定規范性文件的行為,依然體現著行政權的執行性、具體性。因此,行政機關的抽象行政行為不能與立法機關的立法行為相提并論。再者,由于其效力的淵源較低,且內容龐雜,地域性強,也就使其局限性,合理性缺乏統一,若不分良莠一律排除在行政訴訟以外,勢必傷及行政相對人利益。

(二)缺乏有效的監督機制

1.缺少外部強有力的監督

人大常委會作為立法機關和議事機關,只能從來源上判斷抽象行政行為的原因是否正當,卻無法從實際中得知抽象行政行為的結果是否合理。其次,行政機關針對抽象行政行為的自我監督上,依照憲法和法律規定,行政機關上、下級之間是領導和被領導、監督與被監督的關系,上級行政機關享有對下級行政機關行政行為的監督權。此外,據《行政復議法》行政機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時,認為其依據不合法,可在自己的職權范圍內予以撤銷或改變,或按法定程序轉送有權處理的機關依法處理。這種監督制約效果實際上并不理想。上級政府對下級政府及部門的抽象行政行為監督多是修正性質,下級政府只管制定,被處理也只是修正,不被處理可獲完全的執行,兩者沒有涉及實質厲害關系,這也是為何抽象行政行為泛濫,甚至有些行政機關將本應是具體行政行為的管理活動變相為抽象行政行為,此種監督方式,遠遠背離了自己不能為自己案件的裁判官的法學公理。

2.在監督過程中缺少程序的發動者

自上而下通過備案的監督很難發現問題,因為問題往往不是存在于命令的制定中而在于執行以及在此規范性文件出臺前已有狀態,相應文件對相對人利益的觸及很難反映在文件本身,而在以上監督方式中,行政相對人都無從參與,使這一監督方式中沒有人來發動相應程序,從而使監督虛有其表而致使其成為半癱瘓狀態無法順利進行。

3.實踐中違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重

近幾年,行政法規和規章已多少被植入些法治精神和控權觀念,而其他廣泛存在的政府抽象行政行為卻欠缺控權意識和人權觀念,由此產生的規范性文件常常無節制地為自己設定權力和沒商量地為他人預定義務。把抽象行政行為當作了謀取權力和利益的手段,不是站在群眾利益的高度上衡量各種關系,而是過于看重地方和部門的權力和利益,從而導致在制定規范性文件時,把應該制定的排斥在了規范性文件之外,而一些不應制定,有時甚至是違法的卻考慮了進來。在爭奪權力的同時推卸本身應負的責任和義務,致使權力和利益大家爭,事故和責任則互相推委、扯皮的違法和行政不作為事件頻繁出現。權限的爭奪又導致規章間相互沖突、重復和管理失控。這些行為即干擾了執法,降低了行政效益,又破壞了我國法制、政令的統一,也在人民群眾中造成了惡劣的影響,其損失是不可低估的。

以上問題的提出反映了將抽象行政行為納入司法程序的必要性,下面我們對其可行性加以討論。

二、 將抽象行政行為納入司法程序的可行性

(一)抽象行政行為本身特征及其所處地位所決定

從范圍來說,具體行政行為的實施對象是行政相對人,具有個性,其效力及所帶來的影響局限于局部。即便違法,亦可通過相應的救濟途徑來減少行政機關對行政相對人造成的損失。也就是說具體行政行為的違反實施所帶來的結果其危害是相對較小的。但抽象行政行為就不同了,他是針對普遍對象作出的,適用效力不止一次,具有反復性,加之層次較多,范圍廣,因而產生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法,將會給眾多人造成損失。從這個意義上說,抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。

(二)將抽象行政行為納入受案范圍有一定的現實基礎和理論基礎

1.作為解決行政爭議的行政機關內部程序,行政復議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經驗。公民法律意識的增強,也使得抽象行政行為的司法審查成為眾望所歸。當前,相對人通過行政訴訟質疑抽象行政行為違法性的案例已不罕見。

2.我國憲法明確規定了各國家機關的權限范圍和遵守憲法的義務,各國家機關依據憲法和法律的明確授權,各行其職,且不能享有超越憲法和法律的特權。因此,建立對抽象行政行為的司法審查是符合我國已有的權力制約機制的。

(三)將抽象行政行為納入司法監督的范疇是西方法治發達國家的共同選擇

西方國家對抽象行政行為的監督主要來自兩個方面:①立法機關的監督。議會通過備案與審查方式對行政機關制定的法規、條例、法令進行監督,決定是否合法有效。②司法機關的監督。主要是法院運用司法審查權對行政機關制定的法規、條例、法令進行監督,決定是否合法有效。在英國,行政機關在議會授權范圍內制定法規,法院無權干涉,但如果行政機關逾越了議會的授權范圍,法院可以宣判由此制定的法規無效。美國《司法審查法》第二千四百三十二條規定上訴法院的管轄權時明確規定:包括聯邦通訊委員會、農業部、聯邦海事委員會、能源部、州際商業委員會在內的所有規則、規章或最后命令均應接受司法審查。聯邦德國1960年的《行政法院法》第四十七條規定:“高級行政法院在其審判管轄范圍內根據請求就可以對級別上附屬于州法律的州法律所規定的法規的有效性進行裁決。每一個自然人或者一個法人以及官署,如果由于法規或者由于法規的適用,蒙受了一定損失,或者有理由預料不久將蒙受損失,就可以提出請求?！?/p>