論行政強制執行

王 鵬

摘要行政強制執行作為國家運用其權力對不履行行政法義務的相對人,依法采取強制手段,迫使其履行義務或達到與履行義務相同狀態的行政行為,在國家行政活動中具有重要地位與作用。因此,如何正確運用行政強制執行已經成為依法行政、依法治國的重要環節。本文正是從我國行政強制執行的現狀出發,通過對行政強制執行存在問題的分析,提出一種較完善的解決模式。

關鍵詞概念模式缺陷

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-338-02

一、內涵及相關概念比較

行政強制執行是指行政機關及其工作人員,對逾期不履行行政機關依法作出的行政處理決定中要求履行義務的相對人,依法定的權限和程序,強制其履行義務或者達到與履行義務相同狀態的行政強制措施。其特征是:(1)行政強制執行的主體是行政機關及其工作人員。(2)行政強制執行以相對人逾期不履行行政處理決定中要求履行的義務為前提。(3)行政強制執行的內容,是行政處理決定中要求相對人履行的義務。(4)行政強制執行的對象,是逾期不履行行政處理決定中要求履行義務的相對人,包括公民、法人和其他組織。

(一)行政強制執行的性質

行政強制執行究竟是行政行為還是司法行為,抑或是行政司法混合的行為?如果是行政行為,如何解釋法院依申請采取強制措施的行為?如果是司法行為,那么又如何解釋行政機關自行執行的情形?如果是混合行為,是否意味著行政強制執行本身就是一種界線不清的行為,很難界定。事實上,行政強制執行是就行政機關或司法機關所要強制當事人履行的義務而言的,也就是說,無論是行政機關還是司法機關,它所執行的前提或基礎是行政義務,即行政法律規范或行政機關設定的義務。而使用的手段即強制措施則可能是行政的或司法的。所以,從執行主體或形式上看,有些行政強制執行是一種行政行為,另外一些則為司法行為。但從行政強制執行的內容即行政義務角度看,行政強制執行是一種行政行為。由于性質不同,救濟途徑也有所不同。如果是針對行政強制執行的內容尋求救濟,只能通過行政訴訟和行政復議途徑;如果是針對行政強制執行措施尋求救濟,則可能要分別通過行政訴訟和司法申訴賠償進行。

(二)行政強制執行與強制措施

強制措施是行政機關為了查明情況,或者是為了預防、制止、控制違法或危害狀態,或者是為了保障行政管理工作的順利進行,根據現實的需要,依照職權對有關對象的人身或財產權利進行暫時性限制的強制措施。與執行性強制措施不同,在采取這類強制措施之前,并沒有為被強制的行政相對人設定義務的具體行政行為的存在。采取這類強制措施的目的也不是為了促使相對人履行義務,其具體目的因遇到的具體情況和行政機關追求的目標不同而不同,可能是為了查明情況,也可能是為了預防、制止或控制違法行為或是危害狀態,還可能是為了保障和輔助后續具體行政行為的做出。一般性行政強制措施,既不是為了行政強制執行而設,也不是為了應對緊急事態而設,其應用的時間和條件,分別是在行政機關做出最終行政處理決定之前,和行政機關在日常行政管理過程中情況尚不清楚,或情況雖已清楚,但為了保障后續具體行政行為的做出和有效實現,仍需要對相對人的權利進行暫時性限制的場合。采取一般性行政強制措施純粹是為了查明情況或保障后續具體行政行為的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。

兩種強制行為雖有區別,但有著內在的關聯。行政強制措施往往在調查違法行為的階段采用,帶有預防的性質,而行政強制執行通常是在違法行為已經徹底查清后采用。無論是行政強制措施還是行政強制執行,都是行政機關行使權力中表現最為激烈,對公民、組織影響巨大的行為方式,它可以使公民、組織的人身或財產直接受損。從行政執法的運作過程看,一旦行政機關動用行政強制,事實上即意味著行政機關與公民、組織雙方的友好合作宣告結束,行政機關的權力和公民的人身財產權利進入了直接交鋒。這場交鋒的后果,必然是權力戰勝不服從的公民、組織。因此,行政強制制度的正確運用,能夠保證令行禁止,實現良好的法治秩序;反之,行使不當或一旦濫用,必然會給公民、組織帶來巨大損害。

(三)行政強制執行與民事強制執行

行政強制執行與民事強制執行,作為強制執行,有許多共同處,對某些國家來說,行政強制執行與民事強制執行并無實質區別,它們都是司法權的一部分,如美國。對另一些國家而言,雖然行政強制執行與民事強制執行是分開的,但行政強制執行在內容與方式上也都是從民事強制執行仿效而來,如德國。從我國具體情況看,行政強制執行與民事強制執行的區別在于:(1)從執行主體看,我國行政強制執行的主體在一般情況下為人民法院;但在法律規定的情況下,也可以是行政機關。這與民事強制執行的主體只能是司法機關不同。(2)從執行依據看,行政強制執行的依據是行政處理決定,即使在由司法機關強制執行的情況下,其執行依據也是行政處理決定。而民事強制執行的依據是已經生效的人民法院或仲裁機關的判決、裁定或調解等法律文書。(3)從執行對象看,行政強制執行的對象比較廣泛,可以是物,也可以是行為和人身。而民事強制的對象僅限于物。(4)從執行結果看,行政強制執行不存在執行和解,只能強迫義務人履行義務;民事強制執行則可以執行和解。

(四)行政強制執行與行政處罰的區別

行政強制執行與行政處罰的共同點在于,都是因當事人不履行法定義務所引起的。但當事人不履行法定義務有兩種情況,一種是,此法定義務非履行不可,由此引起行政強制執行,如納稅,當事人不履行納稅義務的,必須強迫當事人履行;另一種情況是,此義務已不可能再履行,故只能給予行政處罰,使其記取教訓,以后必須履行義務。如違反交通規則,闖紅燈,此時只能科以罰款,使其以后遵守交通規則,不可能強制執行。從性質上說,行政處罰是對不履行義務的當事人科處新的義務,而行政強制執行則是要對不履行義務的當事人強迫其履行原來的義務。這是行政強制執行與行政處罰的一般分界線。當然,行政強制執行中的代執行和執行罰也有科以新的義務的內容,但這種科以新的義務的目的,仍是為了履行原行政義務,并不以科以新的義務為結束。這是法律在設定處罰還是強制時必須注意的。實踐中,也有以處罰代替強制執行的,即以處罰代替當事人必須履行義務的情況,如有些地方對農民侵占集體土地建房,行政機關不是申請人民法院強制拆除,而是以收取罰款結案,這實際上將起到慫恿違法的作用,是不可取的。

二、我國行政強制執行制度存在的缺陷

(一)缺乏統一立法

行政強制執行制度是一項重要的行政法制度,必須建立在統一的立法基礎上。目前我國有關強制執行的立法極為分散不統一。有些立法規定了行政強制執行問題,有些卻沒有規定,即使規定了的,也十分不統一。行政訴訟法第66條表明了一個原則,即法律規定行政機關可以自行強制執行的以外,其他行政行為的執行均需申請法院。很顯然,這一原則性規定是遠遠不夠的。因為法律以什么標準確定行政自行強制執行權?法律賦予行政機關哪些強制執行權?行政機關又如何實現自行強制執行權?法院對于行政機關的申請如何執行?責任由誰承擔?是否所有行政行為都需要強制執行等問題,不一而足,要解決這一系列的問題,必須進行統一立法。

(二)行政強制執行手段不完整,程序不健全

現行體制下,行政機關強制手段并不完整,缺乏應有的力度和威懾力。表現在,享有自行強制執行權的行政機關對拒不執行行政決定的情況往往力不從心,難以達到迫使相對人履行義務的目的。目前,法律對行政強制執行手段的規定也不統一,有些行政行為的執行,只有直接強制手段,而無間接強制手段,有些相反,只有間接強制手段,卻無直接強制手段。而法院按照民事訴訟法規定的執行程序對行政決定的執行也存在諸多難題,與法院的判決、裁定“執行難”一樣,同樣難以達到迫使相對人及時全面履行義務的目的。由于目前幾乎沒有任何規范行政強制執行措施的程序立法,所以現實生活中因行政機關濫施強制措施引發的爭議迅速增多,法院也難以判斷行政強制執行措施程序的合法性。

(三)行政機關與法院的行政強制執行權劃分不清

由于立法的原因,目前我國行政機關和法院在行政強制執行權限的劃分問題上缺乏統一標準和界線。一方面,很多行政機關因沒有法定強制執行權而不得不申請法院強制執行,大量的申請執行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔;另一方面,由于法院對于行政機關申請強制執行的案件通常采用形式審查而不進行實質審查,使得很多申請執行案的審查流于形式,法院成了行政機關的執行工具。更有甚者,行政機關與法院“聯手”設立派出法庭,巡回法庭等機構,法院出名義,行政機關出錢出辦公設施,共同強制執行,以至于劃分不清哪些是行政職能,哪些是司法職能。據報載,“有的法庭派員直接參與抓計劃生育,收繳‘超生罰款;有的參與‘三提五統兌現,直接‘催糧收款,還有的應有關部分之邀,為其收繳欠費等,個別干警在受到阻力或指責時,甚至動用警具,違法亂施強制措施。”這些現象說明,把所有行政行為的執行權歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法,不僅難以保障行政行為執行的公正與效率,而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣,行政機關自行強制所有決定的設想有違行政權與執行權相分離,強制執行須取得法律特別授權。

三、外國行政強制執行模式

(一)美國模式

美國模式的特點是,行政機關在相對一方不履行行政義務時,原則上不能自己采取強制執行手段,只能向法院提起民事訴訟,請求法院以命令促使履行,相對一方如果不履行法院命令,法院將以藐視法庭罪,處以罰金或拘禁,這就是“藐視法庭程序”,當然,作為訴訟,被告方也同時可以就行政機關的強制執行決定是否合法進行爭論,因而其本身又是一次救濟程序。此外,它也并不妨害相對一方在不服行政處理決定時,根據特別法或行政程序法的規定,向法院請求司法審查。另外,有下列四種情況,有即時強制必要的,行政機關可以不經由行政上的訴訟程序,或事前的司法承認而自行執行:(1)對負有繳納國稅義務財產的查封與扣押;(2)對外國人驅逐出境;(3)對妨害衛生的行為的排除;(4)妨害安全秩序之排除。美國強制執行的理論基礎在于,按照美國三權分立的特點,為有效控制行政行為,防止行政權的濫用,這種對公民極易造成損害的行政強制執行權從來屬于司法權而非行政權,這是理解美國模式的關鍵所在。

(二)法國模式

為確保行政義務之履行,法國采用由司法機關對義務違反者施加刑罰的辦法。依靠義務人對刑罰的恐懼以促使其自動履行。這種刑罰與一般刑罰不同,稱為行政刑罰。但刑罰與行政罰只在法律有規定時才適用,如果法律對于某項行政義務的不履行沒有規定處罰,或者情況緊急,需要即時強制時,行政機關也可使用強制力量直接執行行政處理決定所規定的義務,稱為依職權執行或強制執行。

但必須符合下列條件:(1)法律有明文規定;(2)情況緊急;(3)法律無明文規定,也無緊急情況,但法律也沒有規定其他執行方法時,強制執行是最后的執行方法。如果有其他方法就不能適用強制執行;(4)當事人表示反抗或有明顯的惡意。

四、我國行政強制執行模式選擇

我國現行的以司法型行政強制執行為主、行政型行政強制執行為輔的復合型行政強制執行模式,雖對制約行政權的行使、遏制行政權的濫用、保護行政相對人的合法權益都起到了積極的作用,但也存在不少缺陷,其將使眾多行政決定無法得到落實,行政法律規范難以得到遵守和實施,行政效率低下。現行行政強制執行模式的這種缺陷主要源于行政主體作為行政行為的作出者享有的行政強制執行權過少,行政效率得不到法律上的保障。此外,由于行政機關享有主要的行政強制執行權是基于公共利益的需要,行政機關為了公共利益所作出的決定,如果得不到及時執行,不僅使行政行為喪失拘束力、確定力和執行力,而且很可能導致國家處于無政府狀態。因而,在我國應建立以行政機關自力強制執行為主、以申請法院執行為輔的強制執行模式,將專業性、技術性較強的多數行政強制執行案件交給行政機關,而涉及重大的、特殊的行政強制執行案件由法院來強制執行。同時,為了避免作出行政處理決定的行政機關既“決定”又“執行”、集諸權于一身而導致濫用行政權力,應在行政系統內部建立一個專門的機構來負責行政案件的強制執行。這不僅使行政強制執行權回歸于行政機關,使行政決定得到及時執行,行政法律規范得到遵守和實施,大大提高行政效率,而且有利于防止行政機關濫用行政權力。