我國稅權橫向劃分問題的思考

呂文博

摘要分稅制財政體制的改革是當前財政學界的熱點和重點問題。稅權劃分作為分稅制的核心,已逐漸顯示出其特殊的重要性。從我國目前分稅制的實踐情況來看,最為突出的一個問題就是不斷完善的分稅制財政體制向現有的稅權劃分結構提出了挑戰。我國目前稅權在中央與地方之間、在不同職能機關之間的劃分不規范、不合理,不但影響了稅收職能的發揮,而且成為了分稅制財政體制進一步改革的“瓶頸”。因此,改革我國目前的稅權劃分模式是迫切需要和必然選擇。本文正是在這一宏觀背景的基礎上展開分析的。

關鍵詞稅權稅收立法權稅收執法權稅收司法權

中圖分類號:D922文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-327-02

一、稅權的概念

從法律的視角來分析,目前尚沒有一個部門法或法律文件對稅權進行過明確的界定,在我國目前較重要的法學著作中也都未對此做出專有的解釋和論述,但許多稅法學者對其進行了探索,為進一步的對稅權的劃分研究奠定了基礎。

筆者認為從不同層面對稅權的界定也有所不同。第一,對稅權的主體的認識不同。如果把國家作為主體,稅權是國家為實現其職能,取得財政收入,在稅收立法、稅款征收、稅務管理等方面的權力或權利,是取得財產所有權之權;如果主體是納稅人,稅權就是納稅人的一中權利,既是權利也是義務,納稅是納稅人完成納稅義務,通過國家權力工具實現自身權利。第二,對稅權內容的認識不同。從立法層次看,稅權是國家根據法定程序制定、修改、補充、解釋、廢除稅收法律規范性文件的權力;從行政執法層次看,稅權是政府職能機構依照稅收法律法規,對納稅人和納稅對象進行稅款征收,日常管理和監督檢查等一系列工作所行使的權力;從司法層面看,稅權是國家司法機關依照憲法和有關法律法規對稅收刑事、行政訴訟進行審理的權力。第三,因為所處階段不同也會引起對稅權有不同理解,例如征收權、管理權、使用權等。

稅權應當是國家為實現其職能,在遵守法律法規的前提下,制定、修改、補充、解釋、廢除稅收法律規范性文件,以及通過政府職能機構的一系列的財政手段,實現稅收的合理收入、使用,并通過司法手段確保稅收的公平合法。

二、我國稅權橫向劃分上存在的問題

(一)稅收立法層面

我國憲法作為國家的根本大法,強調原則性與綱領性,雖然它沒有明確將稅權排除在外,但也沒有明確規定各立法主體在稅權具體權能方面的具體創設權,所以憲法中無法為稅權的劃分提供具體的法律依據,不具有直接的適用性。

2001年4月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第21次會議修訂通過了的《中華人民共和國稅收征收管理法》第3條的規定,對此,學者們同樣有不同的認識。有學者認為,“按照這一規定。只有全國人大及其常委會和經授權的國務院才有稅收立法權,其他機關均不能就稅收事項立法。”還有學者則認為,稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅等關涉納稅義務和稅收負擔的稅收立法事項,由全國人大及其常委會和經授權的國務院進行立法;國務院職能部門、地方政府等可以就其他事項行使稅收立法權,如一般納稅人認定、發票管理、申報期限和申報內容等,也可以在法律規定的幅度范圍內就某些稅收要素進行調整。”

我國可建立“大權集中、小權分散”的稅權劃分模式,適當擴大并規范地方稅收立法權,在下放中既要體現全局利益的統一性,又要在兼顧局部利益的靈活性;既要確保中央宏觀調控能力,又要調動地方的積極性,最終通過中央與地方之間稅權集分平衡來實現權責利的均衡。

1.中央稅和共享稅的立法權全部集中在中央,包括稅種開征、停征權,稅目、稅率調整權,稅收減免權等,以加強中央統一領導,維護中央權威,保證全國統一市場正常運行,增強中央宏觀調控能力。

2.與穩定國民經濟、調節收入分配或自然資源有關,且稅基流動性較大,對宏觀經濟影響較大的地方主體稅種,如個人所得稅、營業稅、資源稅等,為防止地方自主立法造成的稅基異常流動、稅收宏觀調控功能減弱、自然資源分布不均衡加劇等問題,這些稅種的稅法制定權、稅法解釋權、稅收開征停征權等宜集中于中央,地方只在中央規定的范圍內擁有一定的稅目、稅率、起征點等的微調空間。

3.稅源較為普遍、稅基在地區間不易轉移、對宏觀經濟影響較小的稅種,如房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等,中央只負責制定這些稅種的基本稅法以及開征停征權,其具體實施辦法、稅目、稅率調整、稅收減免等權限可以賦予地方。

4.稅源零散、地區分布差異大、受益性特定、納稅環節不易掌握,且對宏觀經濟不發生直接影響的稅種,如契稅、屠宰稅、筵席稅等,其全部立法全下放給地方,中央只負責制定這些稅種的基本稅法。

5.省、市級政府還可以結合當地經濟資源優勢,針對地方性稅源開征新的稅種,如物業稅、特產稅等,對這些稅種地方擁有完全的稅收立法權。但地方開征新稅不能擠占中央稅源,不得影響宏觀調控和損害國家整體利益,不得任意加重企業和個人的負擔。

(二)稅收執法權層面

在我國稅收執法權的行使,也就是通常所說的事權和財權方面存在一組矛盾。根據《2008年中國統計年鑒》第七章財政統計中關于中央和地方財政收入和支出比重數據顯示,財政收入從1994年分稅制改革開始起,到2007年中央收入占54。1%而地方是45。9%;但是在財政支出方面,同樣是2007年,中央支出占23%而地方卻是77%。前面我們提到對于稅收立法權應當適當分權,而在稅收的征收、管理、使用方面,在分稅制改革以來中央逐漸掌握了稅收大權,而地方建設卻需要大量的財政收入支持卻沒有財政保障,這和我們所提出的稅收分權形成了悖論。

我國中央與地方稅權劃分現狀中稅權與事權并不相適應,地方政府在市場經濟建設中,承擔了越來越多的職能,隨著事權的逐步擴大,要求相應增加地方可用財力,這就迫切要求建立一套科學、規范的財政轉移支付制度來矯正。

盡管中央通過分稅制改革以及所得稅體制改革集中了大量財力,規范性(公式化)轉移支付的力度卻非常有限。省級以下各級政府間的財政轉移支付則更不規范,專項補助透明度也不高,造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下”。特別是加大對困難地區的轉移支付,通過規范而科學的辦法來提高地方的支付水平和收入能力,依據“標準收入”和“標準支出”的差額確定合理的轉移支付,使困難地區有履行公共服務的基本財力,為向公共財政過渡創造條件。增加一般性轉移支付,適當減少和歸并專項轉移支付,并使之決策過程公開、透明,降低或取消要求地方財政特別是基層財政提供配套資金的先決條件。

三、稅收司法權層面

(一)我國現行稅收司法權存在的問題

1.公安機關行使稅收司法權具有一定的局限性

當前,公安機關辦理的涉稅刑事案件主要是稅務機關移送的案件,若公安機關認為證據不足,則退回稅務機關。檢察機關審查起訴和人民法院審理的涉稅刑事案件則是由公安機關移送的。涉稅案件的專業性和技術性很強,從這些方面看來,目前由公安司法機關獨立執行司法權,從專業角度無法保障涉稅案件的審理質量。辦案人員法律知識,操作技能,財稅知識和查賬技能,審計經驗都有待加強。

2.稅務機關缺乏相應的稅收司法權

按法律規定,行使稅收司法權的主體主要是中央到地方的各級公安機關、人民檢察院、人民法院等,法律并未賦予各級稅務機關對偷逃稅者的搜查權,也未明確稅務機關取得證據的手段與途徑,稅務機關無權履行應有職責。正是由于我國稅務機關缺乏與司法機關在稅收司法權上適當的分權,使得具有辦理涉稅案件人力、物力等便利條件的稅務機關卻因法律沒有規定其享有司法權而無權行使這一權力。

3.稅收司法協作配合不夠,稅法保障水平不高

在工作實踐中,公安司法機關和稅務機關的合作缺少相應的平臺,兩者的銜接和配合非常有限,即使有也是臨時的,兩者的職責權限各不相同,協作領域狹窄,意見難以統一,效率也不高。因此,在辦理稅務刑事案件中,經常出現公安司法機關有權無力、稅務機關有力無權的局面,案件移送、處理渠道不暢,甚至有執法權與司法權相互膺越的情況發生,稅收的司法保障沒有達到相應的水平,影響稅收司法權威。

(二)建立稅收司法保障體系,規范稅收權力的運行

對于建立健全我國稅收司法保障體系,通過借鑒國外的成功經驗,設想建立一系列完整的司法制度,其中包括稅務誓察制度、稅務法院制度和稅務檢察院制度等,三者配套實施,形成一種合力,以保證稅收司法權權力行使的完整性與有效性。

1.稅務警察制度

其組織和職能是由法律予以明確規定的,法律賦予了稅務警察比較廣泛的職權,主要包括稅務檢查權和稅收刑事偵查權,對打擊稅收領域的刑事犯罪活動發揮了積極作用。

2.稅務法院制度

設置稅務法院、建立稅務法院體系的基本思路是:稅收司法中央化,打破按行政區劃設置法院的傳統格局,稅務法院按經濟區域設置,設立巡回法庭,實行中央垂直管理。稅務法院的職責主要是負責審理判決偷稅、抗稅案件;審理判決在偷稅、抗稅案件中涉及的稅務人員利用職務便利貪污和受賄案件;審理判決欠繳國家稅款的案件;審理判決各種倒賣稅收票證的案件等。

3.稅務檢察院制度

與稅務警察、稅務法院是相類似,稅務檢察院也只建立兩個層級結構,即最高人民檢察院和大區稅務檢察院。原則上,稅務檢察院分院設立的機構數量,應當與稅收犯罪偵查分局設置的數量大體一致,以保證稅收犯罪偵查機關向稅務檢察院實施案件移送時兩個機構之間的工作配合。

四、結語

稅權劃分規范與否,關系到中央和地方兩級稅制體系能否規范建立和有效運行。但從我國目前分稅制實踐的情況來看,最為突出的一個問題就是不斷完善的分稅制財政體制向現有的稅權劃分結構提出了挑戰。我國目前稅權在中央與地方之間劃分、在政府職能部門間劃分的不規范、不合理,不但影響了稅收職能的發揮,而且成為了分稅制財政體制進一步改革的“瓶頸”。稅收立法權高度集中于中央,稅收征管權交叉重疊,稅收司法狀況混亂等稅收權劃分問題。在推出新體制的初始階段,這一問題似乎并不突出,但時至今日,稅權劃分問題己充分顯示出了其特殊的重要性。本文希望通過對稅權劃分問題的探討為我國分稅制的建立增添一絲力量。