我國生物多樣性法律保護研究

馬英杰 王曉強

摘要中國是世界上生物多樣性特別豐富的12個國家之一。我國生物多樣性資源破壞比較嚴重,需要不斷完善生物多樣性保護法律體系以實現經濟、社會、環境的可持續發展。生物多樣性保護與其他環境要素保護相比,具有其自身特點。生物多樣性保護法律需要采取針對其特點的應對措施。本文通過對我國在生物多樣性保護中的健全生物多樣性保護與經濟發展綜合決策機制,完善生物多樣性保護政府問責機制以及生物多樣性保護中的行政補償制度進行分析,提出解決問題的對策和建議。

關鍵詞生物多樣性保護法律體系可持續發展

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-322-02

一、我國生物多樣性面臨的危機

按照《生物多樣性公約》的專業解釋,生物多樣性是指所有來源的活的生物體中的變異性,這些來源包括陸地,海洋和其他水生系統及其所構成的生態綜合體,包括物種內,物種之間和生態系統的多樣性①,即由生態系統多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性三部分組成。生態系統多樣性是指不同生態系統的變化和頻率。物種多樣性和生態系統的穩定與恢復之間有著相關性。遺傳多樣性是指不同基因組的變異性。人類生存和發展依賴于自然界各種各樣的生物資源。生物多樣性的生態功能價值也是巨大的,它在自然界中維系能量的流動、凈化環境、改良土壤、涵養水源及調節小氣候等多方面發揮著重要的作用。

中國是世界上生物多樣性特別豐富的12個國家之一。在WWF所確定的全球200個生物多樣性熱點地區中,中國有陸生生態區10個,海洋、海岸帶、淡水生態區5個。中國是生物多樣性破壞較嚴重的國家,高等植物中瀕?；蚪咏鼮l危的物種達4000-5000種,約占中國擁有的物種總數的15%-20%,高于世界10%-15%的平均水平。在聯合國《國際瀕危物種貿易公約》列出的640種世界瀕危物種中,中國有156種,約占總數的1/4。我國生物多樣性不斷喪失具體表現在:生物滅絕的速度不斷加快;大量物種面臨滅絕的威脅;生態系統的大規模退化和瓦解。生物多樣性喪失的原因是多方面的,主要有以下幾方面:生境的破壞,掠奪式的利用生物資源,環境污染,外來物種入侵等等。

二、法律之于生物多樣性保護

應對生物多樣性變化諸多措施的提出,應建立在人類掌握的全球生物多樣性現狀與趨勢的最佳信息基礎之上。2001年在聯合國環境規劃署的組織協調下,啟動了一項名為千年生態系統評估(Millennium Ecosystem Assessment,縮寫為MA)的國際合作項目,其目標是滿足決策者對生態系統與人類福利之間相互聯系方面科學信息的需求。MA的概念框架明確反映了生態系統服務、人類福祉以及影響生物多樣性的生態系統服務變化的直接和間接驅動力的關系。這一概念框架與《生物多樣性公約》的生態系統方法為我們從法律角度研究保護和利用生物多樣性提供了科學依據。生物多樣性的直接驅動力包括生物棲息地的變化,過度使用生物資源,外來物種入侵,環境污染及氣候變化等等。全球范圍內,生物多樣性有五個間接驅動力,包括人口,經濟,社會政治,文化與宗教,科學技術。法律屬于生物多樣性的間接驅動力。法律通過對蘊含在直接驅動力中的人與人之間的社會關系來實現各種驅動動力的正面效果,進而達到保護生物多樣性和人類福利最大化的目標。同時,法律亦是針對生物多樣性喪失和生態系統服務退化的直接和間接驅動力的策略和干預措施。生物多樣性法律保護研究的基本出發點是:通過法律制度設計,直接針對影響生物多樣性的直接和間接驅動力,通過規范人類活動使得法律這種間接驅動力產生正面效果。

三、我國生物多樣性法律保護現狀及存在的問題

保護生物多樣性對我國社會經濟可持續發展具有重要的戰略意義。生物多樣性保護法律是我國保護生物多樣性的重要手段,國家通過法律確定與生物多樣性保護有關的方針、政策和行為規范,明確各級機構的管理范圍和分工,規定對違法行為的處罰方法和處理程序。生物多樣性保護法律在保護國家生物多樣性、管理和利用生物資源方面起著極其重要的作用,為維護生態系統穩定和實現生物資源的可持續利用提供了法律依據和手段。經過半個世紀的建設,我國的生物多樣性保護法律體系日趨健全。我國憲法規定,國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞自然資源。在憲法基礎上,我國的《環境保護法》、《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《自然保護區條例》等一系列法律法規中均有生物多樣性保護的規定。我國已制定和頒布了《中國生物多樣性保護行動計劃》、《中國水生生物資源養護行動綱要》等生物多樣性保護政策文件。同時,我國加入了一系列有關生物多樣性保護的國際公約,包括《生物多樣性公約》,《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》等。

我國的生物多樣性法制建設的基礎薄弱,發展時間較短,存在著很多漏洞和缺陷,在實踐中難免出現這樣或那樣的問題。盡管我國已經制定了一系列生物多樣性保護和恢復法律法規,部分地區的自然生態環境有所改善,但是我國整體上生物多樣性喪失的趨勢還沒有得到有效地控制?？v觀我國生物多樣性保護的現狀,我們發現以下問題亟待解決。(1)生物多樣性保護與經濟發展的綜合決策機制的缺失。(2)生物多樣性保護政府責任體系不健全。

四、對于我國生物多樣性法律保護的建議

生物多樣性保護法律是由生物多樣性保護立法,執法與司法共同組成的有機整體。立法部門制定的生物樣性保護法律需要通過執法部門付諸實施,以產生預期的法律效果,由此產生法律的有效性問題。我國制定了大量的生物多樣性保護法律,然而并未達到預期的效果。生物多樣性保護法律有效性問題可以歸結為兩方面,生物多樣性保護法律本身存在問題和政府環境責任體系的不完善。環境問題的解決需要依靠政府強有力的干預。經濟靠市場,環?？空?。傳統的生物多樣性法律保護往往重視政府權力,輕視政府義務;重視政府管理,輕視政府服務;重視政府主導,輕視公眾環境參與;重視行政相對人的法律責任,輕視政府問責。這樣的生物多樣性法律保護造成的是保護的低效和不經濟。

(一)健全生物多樣性保護與經濟發展綜合決策機制

政府決策對社會的影響最大,在一定意義上其決策水平的高低直接影響到社會的發展。政府決策是行政性決策,是國家立憲性決策在行政領域的延伸。協調生物多樣性保護與經濟發展是政府的一項重要職責,但是現實中經濟發展與生物多樣性保護出現不協調,政府決策中忽視生物多樣性保護,經濟建設規劃中,不能夠進行充分全面的環境影響評價論證,使得國家經濟發展偏離生態文明建設道路的情況比比皆是。生物多樣性保護本身的特殊性需要法律給予特殊關注。與其他環境問題的直接性,經濟性不同,生物多樣性的喪失往往給人們帶來的更多是美觀上的喪失,以及一些非必須的生活資料的喪失。生物多樣性喪失造成的危害具有更長潛伏期,而且危害結果往往以間接的形式表現出來。我國生物多樣性存在比較豐富,保護價值比較高的地方往往是經濟發展比較落后,群眾的科學文化素質比較低的地方。完全剝奪這些地區人口尋求改變,依靠當地資源提高生活水平的權利是不科學也是難以達到其預期的效果的。健全生物多樣性保護與經濟發展綜合決策機制就是要解決或者緩解生物多樣性保護與經濟發展的矛盾。生物多樣性保護與經濟發展的綜合決策機制的具體設計應該包括法律倡導機制,法律監督機制,和法律責任機制。法律倡導機制將生物多樣性保護與經濟發展綜合決策以法律的形式給予明文規定,并做出具體的程序性規定。法律監督機制和法律責任機制則是綜合決策機制的保障。

(二)完善生物多樣性保護政府問責機制

我國已經初步建立了生物多樣性保護法律體系,但是法律需要正確執行才能真正發揮作用。目前我國問題在于生物多樣性保護領域存在有法不依,執法不嚴,生物多樣性保護給經濟發展讓路,或者無原則地變通執行生物多樣性保護法律法規,政策,使得法律法規政策變成了一紙空文。政府環境責任的實現需要以政府環境問責機制為保障。由于政府是公權力的主體,對其責任是否履行進行問責是非常困難的。所以應當從內部與外部,權力與權利等多方面構成立體的問責機制,包括立法機關問責,司法機關問責,社會公眾問責和行政機關自身問責等多種方式,對政府未履行生物多樣性保護職責法律責任進行追究。

(三)發展生物多樣性保護行政補償機制

在經濟發展程度比較高的地區, 可以通過征收資源補償稅或通過限量,限區域開發生物多樣性資源,達到保護生物多樣性的目的。在那些經濟落后而生物多樣性資源豐富的地區發展生物多樣性保護行政補償機制是解決經濟發展與生物多樣性保護矛盾的途徑之一。生物多樣性保護行政補償機制是政府基于環境公平和環境正義的要求,為解決環境權,生存權與發展權的矛盾,通過稅收或者財政轉移支付等方式對生態保護地區及保護者給予合理經濟回報。生物多樣性保護行政補償的標準應當在國家立法機關制定的補償基準上,根據各生物多樣性保護地區的經濟發展水平和生活條件來由地方政府靈活規定。由于提供環境公共產品是政府的職責,因此生物多樣性保護行政補償首先應當由政府作為第一支付人。生態環境具有典型的外部性,生物多樣性保護的好壞都會造成生物多樣性成本或者效益的外溢現象,即外部不經濟性和外部經濟性。任何生物多樣性保護效益的受益者均應當同時成為生物多樣性保護行政補償的第二支付者。

五、結語

法律是生物多樣性保護的主要手段之一,不斷完善和發展生物多樣性保護法律機制對于貫徹科學發展觀,實現環境,社會和經濟的可持續協調發展具有重要意義。此外,生物多樣性保護需要依賴多種保護機制的共同作用,提高公民的生物多樣性保護意識,鼓勵支持發展生物技術的發展都對生物多樣性保護起著不可替代的作用。同時,生物多樣性喪失問題具有國際關聯性,必須通過加入國際生物多樣性公約,制定雙邊和多變生物多樣性保護條約,加快我國的生物多樣性保護工作國際化進程,開展生物多樣性保護的國際合作。