論網絡化治理的成因和要素

朱 敏

摘要隨著政府治理范式的轉換,市場利益主體的需求不斷增多,公眾日益要求克服傳統管理的弊病,網絡化治理隨之產生。網絡化治理要求注重公共價值理念、網絡供應商之間的信任和合作,通過協商風險共擔等方式,最終實現人民價值的終極關懷。

關鍵詞網絡化治理政府供應商公眾

中圖分類號:C936文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-254-02

一、引言

隨著全球化下政府治理范式的轉換,公眾要求建立政府回應社會的呼聲日益高漲,特別是在多元利益主體和價值主體要求提供公共服務的條件下,如何提供“更好、更快、更廉價”的服務成為社會主義國家公共服務價值的新要求。如何堅持人本民先立場和提供優質的公共服務能力,從而達到以社會權利為依托,實現人民的理想和終極關懷。美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《網絡化治理-公共部門的新形態》提出的“網絡化治理”從另一個角度構建政府和供應商、政府和公眾、供應商和公眾的關系,開辟了公共治理的新視閾。

二、網絡化治理的成因

第一、市場利益主體需求的多樣化是網絡化治理形成的關鍵因素。由于公民對政府的訴求不斷增多,政府在處理有些訴求方面也感到非常棘手、不能處理或者處理效果比較差,特別在社會多元利益不斷加劇、多元主體不斷分化的情況下,政府對公民訴求地反應往往是滯后的。加上公民新訴求具有不可通約性,如何借助良好的溝通和知識管理工具,產生出更高質量的公民服務,進而促進政府的創新和回應性。而社會和私人供應商的靈活性可以向顧客提供快速而專門的回應。網絡具有范圍廣、程度深等優點。政府就需要把它的一部分職責及其權力下放到與市場更靈敏的那一層次才能夠更好地協調各種活動,處理各種問題。而政府則發揮“網絡集線器”的角色,這當然要求政府管理人要“跨越服務界限和組織機構進行創造性地思考”。特別是“當權力分散、組織界限變得越來越不固定的時候,各種問題就會變得越來越全球化,越來越地方化。當多元流動的人群日益反對用簡單統一的方式處理復雜問題的時候,一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的特質模式”。并且政府決策者“無法在自身的官僚體制中帶來文化變革,所以才轉向能夠從其他人那里催化或獲取文化變革的網絡模式”。第二、“碎片化政府”的缺陷使網絡化治理成為必然。“碎片化政府”主要是行政區域經濟的主導下,地方政府對公眾需求的回應,往往是自閉式的、消極的、無競爭性的,這也是“鴿籠化”管理造成的。如何建立政府治理和公眾滿意之間的緩沖器,減少治理層級,使與政府打交道的人更加靈活。“傳統的等級制政府模式根本就不能滿足這一復雜而快速變革的時代要求。靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內向的組織文化和經營模式維系起來的嚴格的官僚制度,尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復雜問題”,網絡化治理主要應對高度復雜的社會,如果想要提供高質量的服務,就需要不同的人群和組織以及機構,而政府擔當的任務就是如何把完成任務的各種資源集結起來。通過各個組織的資源連接,這樣就會增加各個組織或機構自身的效能,減少阻礙有效信息獲取的零散碎片。政府通過增加供應商各個方面的互動,協調決策,完善各個方面的價值觀念。通過跨界合作以達成目標的一致、增進公共價值。由于等級官僚制治理下的機構臃腫、職能重疊、人浮于事、治理僵化等現象在一個多元化、個性化的社會中日益變得困難。這就需要一種新的模式的產生消除個性化服務的弊端,“社會的巨大變化既讓網絡化治理成為可能,也讓網絡化治理成為必需”,而“網絡化治理能夠產生出實質性的利益”。

三、網絡化治理的要素

網絡化治理是“管理非營利性和營利性供應商網絡的政府管理”,當“政府橫向聯合并縱向推行服務的時候”。經常會出現復雜的供應服務網絡,政府必須解決這些問題,通常的做法是政府將各種復雜問題“編織在一起”,然后將服務供應安排給各個組織,可以創造一個比較廣泛地、互相連接的、以顧客為導向的社區服務網絡或以顧客為中心的網狀式服務網絡。網絡化管理主要表現是高程度的公私合作,又意味著政府有效地對管理公私合作網絡。網絡化治理針對的是公共治理除了傳統的層級治理外,還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動線。

網絡化治理主要具有下列要素:第一,信任與合作是網絡的關鍵機制。網絡化治理的一個中心議題是如何加強網絡供應商之間的相互信任問題。因為在網絡服務時,要求自由流動的信息。這樣問題就會轉移,外顯就會轉化為內隱。網絡化治理特別強調治理網絡之間的互動和協作“通過加入網絡,城市可以拓展地理界線,與其它城市共享顧客”,消除權限強加的規模限制。這樣信任就成了網絡化治理方的跨界合作的重要前提。信任是網絡成員共享知識、減少成本、降低風險的重要條件之一。網絡化治理下信任的特征是共識性。共識性要求伙伴關系要明確溝通網絡的各種價值觀念和目標,在此基礎上逐漸達成價值目標的共性和共識。價值觀念的調整會促進信任關系的建立。網絡化帶來的一個結果是:權力和責任如何在各方之間進行分配。傳統的治理模式是靠有限的審計和控制來處理大部分治理與責任的問題,主要是外部性的力量,并且是成本外加一部分獎勵。而網絡化治理是“針對一個公共問題提供分權化的、靈活的、個性化的和富有創意的回應”,相互之間信任度高,并且要求有效地完成任務,根據結果來實施獎勵和懲罰。第二,“共商機制”豖是網絡化治理的重要過程。網絡化治理要求將利害相關者包容進來,有同等的機會參與協商,在討論問題和看法方面進行自由公開的信息與理性的交換。構成了網絡化治理的新型特征。第三,確立公共價值是網絡化治理達成共識的關鍵。網絡化治理需要更少地干預項目管理,而更多地重視“公共價值”豗。網絡化治理的首要前提是價值團體的建立,在此前提下進行“合作性知識網絡”的建設,推動互動性媒介的建立,使政府、營利組織和非營利組織能夠更好地進行溝通、合作和共享。讓個人、組織和團體在踐行治理的過程中催生他們的自豪感和榮譽感,實現人的潛能的價值。第四,風險共擔的伙伴關系網絡使政府和政策收益主體緊密相連。網絡中的參與行為應該是合作伙伴的形式而不是官僚形式”,“他們需要政府的規劃者能夠作為團隊的一個成員而不是擁有過多權力的一方”。“網絡化模式允許將財政、績效甚至是政治風險轉嫁給私人部門和非營利組織”。雖然可以轉嫁風險,但政府自身警戒并不能被免除。雖然政府沒有直接干預事務和服務,但是政府作為總包人和發包人必然也要承擔部分責任。特別政府要選擇好網絡治理的供應商。公共部門和私人部門分擔風險和責任,可以將風險分配給最了解風險的組織和最好控制風險的組織,最大程度地實現公共利益的機構團體,這樣一方面可以降低政府管理和公眾抱怨的風險,另一方面又可以降低政府管理運營的成本,使政府能夠有更多的時間從事其他社會需求方面的工作。“風險共擔式的合作伙伴關系就不可避免地成為未來的管理模式”通過共擔,大家都可以去發現問題、努力地解決問題,降低政府在公眾心中合法性的危險。第六,顧客為導向的公共治理模式是網絡化治理的最終歸宿。“網絡化治理”一個重要的評判標準是以顧客為導向的網絡治理結構,顧客的滿意度是政府根供應商合作的重要前提之一,是獎賞供應商的重要標準和依據。第七,集合力。“擁有網絡集成能力是網絡化治理極為核心的部分”,而這種“集成商”豛即可以由政府人員擔當,也可以有營利機構人員或非營利機構人員承接。而“集成商”能夠協調建立適應實現公共價值服務的各種關系、能夠在網絡的各個節點和互動點上進行溝通和知識的共享,而且還能夠有效地回應網絡成員困惑和質疑。尋找具備集合力的人和機構,進而建立政府治理和公眾滿意之間的緩沖器,減少治理層級,使與政府打交道的人更加靈活。這時就要求政府的角色定位和角色轉變,政府成了“催化人、召集人、經紀人”,這種治理模式的標志就是“深深地依賴伙伴關系。能夠平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學理念”,“政府的工作不太依賴傳統意義上的公共雇員,而是更多底以來各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業”。

“雖然政府的等級模式仍然在堅持著,但一邊是政府想要嘗試解決更為復雜問題的推理,一邊是允許革新者創造性回應的新式工具所產生出的拉力”。這就要求政府高級管理人員撇開具體的事務管理,而要求進行組織各種資源,創造公共價值。如果單個政府行為很難創造較大的公共價值,如果各個完成單位分立進行效果就會打上折扣,所以必須把那些獨立的個體通過各種方式或手段進行有效地整合,發揮整體大于部分功能之和功能。

四、結語

“社會的巨大變化既讓”網絡化治理”成為可能,也讓”網絡化治理”成為必需”,通過網絡化治理,網絡化治理“能夠產生出實質性的利益”豞。當然,在“網絡化治理”實施前,政府需要將能夠實現公共價值理念的組織機構和資源集合在一起或帶到服務大眾的供應鏈之中。這樣的組織管理者不僅是“掌舵人”和“能動者”,還必須協調網絡供應商和大眾之間的矛盾,讓他們之間能夠順暢愉快地合作以滿足公眾的需求。

“網絡化治理”需要政府更少地干預項目管理,更多地重視“公共價值”。在此前提下,我們應該從修補問題、發現問題、解決問題轉換到預防問題的角度上來,把政府的公共服務外包時,要時刻關注公共價值的最大化,政府官員的角色就需要從管理的角色轉變到如何利用現有的資源最大程度地增加公共價值。在利益多樣化、主體多元化的時代,顯然政府提供個性化的服務、增強個性化的回應成為社會發展的必然。這樣就需要“一種高度的靈活性,一定程度的創造性和一個動態的治理結構”豟,政府創建一個誠實可信的體系,鼓勵成員的創意性和相容性,樹立一個共通的價值觀以應對因程序僵化治理帶來的難題或困境,創建一個“能夠包含變化的柔性結構”豠。一方面可以降低政府管理和公眾抱怨的風險,另一方面又可以降低政府管理運營的成本,使政府能夠有更多的時間從事其他社會需求方面的工作。