關于我國行政監督問題的思考

劉 影

摘要行政監督是行政管理的一項重要職能,“絕對權力導致絕對腐敗”,只有有力的監督才能使行政機關及其工作人員在法律規定的范圍內行使職權。我國行政監督目前還存在很多薄弱環節,需要以制度加以約束和強化。

關鍵詞行政監督行政監督體系對策

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-207-02

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中明確地表明:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”①隨著人類社會的發展與進步,對于凌駕在社會之上的國家權力,尤其是越來越龐大的行政權力,實施有效的監督顯得日益重要。行政監督通過對行政機關及其工作人員的工作和作風進行監督檢查,及時糾正偏差和失誤,防止官僚主義、貪污腐敗等不正之風,保證行政管理活動嚴格依法辦事,確保國家總任務和總目標的實現。

一、 行政監督及行政監督體系概述

行政監督,是指各類監督主體包括政黨、立法機關、司法機關、社會組織、社會輿論和公民以及行政系統自身,依法對國家行政機關及其公務員的行政行為的合法性、公平性和有效性所實施的檢查和督導活動。②

我國的行政監督產生于新中國成立時期,但較完整的行政監督體系形成于20世紀80年代中期。根據主體的不同分為行政體制內部監督和外部監督兩大類。外部監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督,其中外部權力監督包括:國家權力機關的監督,即人民代表大會及其常委會的行政監督;國家司法機關的監督,即人民檢察院和人民法院實施的行政監督;中國共產黨組織作為執政黨實施的行政監督。外部非權力監督包括:人民政協以及各民主黨派的行政監督;社會群眾及輿論監督,主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監督。內部監督可以劃分為專門監督和非專門監督兩類。內部專門監督,主要是指政府專設的監督機構實施的行政監督以及各類專業性行政監督,包括:行政監察、審計監督、物價監督和質量監督等專業性行政監督。內部非專門監督,包括:上下層級監督,即各級行政機關及其主管按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行直線監督;平行部門監督,即政府職能部門就其所轄事務,在自身權限與責任范圍內對其它相關部門實施監督③。

二、 我國行政監督的現狀及問題

雖然我國行政監督體制在不斷完善,但是,由于整個監督體系龐大而雜亂,以及缺乏應有的獨立性和權威性,行政監督體制還存在著一系列明顯的缺陷,“漏監”、“虛監”、“難監”現象比比皆是。

(一)權力機關監督疲軟無力

根據《中華人民共和國憲法》的規定,人民代表大會是國家權力機關,國家行政機關是其執行機關,一切工作必須接受國家權力機關的監督,并對其負責。權力機關的監督,是國家對行政機關的全面監督,所謂全面監督就是說人民代表大會對國家行政機關的活動的合法性、適當性或合理性實行監督,并有權做出處理。人大的監督相對于其他監督而言,是最具權威性、效力最高的監督。在一些地方,本應由人大決定的一些重大問題,往往未交人大討論決定,即交付執行,人大的監督疲軟乏力。于是,在群眾中形成了人大是“大牌子、空架子、老頭子”,沒有實權、監督是搞形式的印象。人大監督疲軟乏力的一個重要原因是監督立法不完備。盡管我國憲法和法律規定了人大擁有監督權,但只是一些原則性的規定,執行起來較困難。之所以困難,是由于在對政府的監督中可能會直接監督到同級黨委的頭上去。當人大遇到此類情況,其監督就會受到一定的阻力。

(二)司法機關對行政監督尚顯薄弱

司法機關對行政執法的監督,是指司法機關對行政機關及其工作人員的活動是否合法進行的監督,包括人民法院的監督和人民檢察院的監督。司法監督的優越性在于其嚴格、公開的司法程序,使其具有權威性。因此,司法監督也是最有效的監督方式之一。

首先,人民法院對行政機關的監督主要是通過審理行政案件來進行的。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條和五十三條規定,人民法院審理行政案件要以行政法規為依據,并且參照國務院部委和地方政府制定的規章,規章之間若有不一致的,由最高人法院送請國務院進行解釋或者裁決。行政訴訟是司法權對行政權的監督,人民法院對行政行為的監督僅限于行政訴訟法規定的受案范圍以內的具體行政行為的監督,將行政機關的抽象行政行為排除在司法監督之外,而且還要依照行政機關指定的規范去處理行政案件,以其作為審查具體行政行為合法與否的標準和依據。這無異于以行政機關自己為自己設定標準,來衡量行政機關的具體行政行為是否符合它自己對自己的要求。在這種情況下,司法機關既不能審查作為審理依據的行政規范是否合法,又不能對所依據的行政行為規范做出解釋,一切依據和解釋都有行政機關自己說了算,這種審查實質上就成為審查行政機關是否能“說到做到”。

(三)行政監察部門監督阻力大

我國的監察部門,大都設置在政府機關內部,在領導體制上,這些部門受雙重領導,既受同級行政機關的領導,又受上級業務部門的領導。在雙重領導體制下,專職監督機構受到的控制比較多,尤其是受制于執行權。這種監督體制嚴重影響了監督主體的獨立性,使監督人員在心理上有顧慮,他們害怕濫用權力的人用多種辦法對其工作設置障礙,干擾甚至打擊報復。監督人員背著這個思想包袱,難以毫無畏懼地展開工作,難以獨立行使監督權。表現在辦案上,往往是先由黨政首長內定性質,然后交監督部門去履行法律手續,監督人員只能被動地接受長官意志。更有甚者有的官員受人情之托,用領導身份干擾辦案,影響司法獨立公正。除了體制上的原因,有許多問題在政策界限上很模糊,這就使得監察部門很難進行監督。

(四)人民群眾的監督名不副實

人民群眾對政府的監督在我國的憲法和法律中都有規定,因此人民群眾對行政機關的監督本不應該成為問題。但是在實際生活中,人民群眾的監督所發揮的作用不大,不把群眾監督放在眼里的現象和問題在我國行政機關中不同程度地存在著。在行政機關中,一些行政領導者,以權謀私、腐化享樂等等腐敗現象已經到了令人發指的地步,廣大人民群眾對此意見很大,但卻奈何不得。這些情況表明我國群眾監督嚴重存在著名實不符的現狀。

(五)新聞輿論監督受制約

雖然新聞監督本身并不具有制裁力,但卻具有動員群眾的實際能力。輿論監督對政府和行政官員是一種無形的約束,可以提高行政機關的效率和保持官員的廉潔。就我國的情況看,雖然輿論監督也發揮了不小的實際效力,但是由于輿論宣傳制度上的制約,新聞自由的效力尚未得以充分發揮。在西方各國,新聞媒介的監督是行政監督的重要工具。其監督方式主要有報道、評論和調查。在西方國家中,輿論監督對政府官員起著很大的制約作用,因此西方許多學者把輿論監督與立法、執法、司法等并列,認為是現代社會的四大支柱。

三、健全和改善行政監督制度的對策

(一)真正確立人大監督的地位,健全人大監督的機構

要真正確立人大在國家監督體制中的地位,必須遵循兩個原則:首先,要按照法律從屬性原則進行重構。要克服現行監督機制的不足,一要強化監督機構的地位;二要加強對監督人員行使監督職權的法律保障。加強監督制度建設的基本目標是:監督機關應有很高的權威性,監督機關地位必須獨立,對監督人員實行有效保障。其次,要按照黨政職能分開原則進行重構。要通過立法進一步明確國家監督職能,理順人大監督與黨的領導的關系,以保證國家監督形式充分地、有效地發揮作用。把黨的政治領導與管理國家具體事務嚴格區分開來,有利于加強人大的監督,發揮人大的監督作用。黨通過人大的監督渠道,來實現對國家行政、司法機關的領導。

(二)完善司法和監察機關的監督

首先,轉變現行司法和監察機關的 “雙重領導機制”。現行法律規定,司法機關一方面接受同級國家權力機關的領導,另一方面又要接受上級司法機關的領導。在這樣的領導體制下,地方政權開始干涉司法和監察機關獨立行使司法監督權和監察監督權。這不利于機關內部上下級領導關系的正常維持,同時也影響了我國法制的統一和權威,不利于司法監督在公平、公正的環境下進行。因此,必須讓司法和監察機關脫離當地行政圈,建立一個單一的領導體制,即下級只接受上級直屬機關的垂直領導。

其次,在經濟方面,完善司法和監察機關經費保障體制,脫離地方財政的制約,由上級直屬機關統一管理,以中央財政直接劃撥的方式,實現辦案經費、職工福利、日常開支的獨立。避免因經濟上的制約而在行使司法監督權的時候受到地方政府的干涉。將司法和監察機關的經費嚴格納入財政預算,加以落實。同時,還應當注意優化資源配置,提高司法、監察機關整體效能。

(三)提高干部思想覺悟,加強輿論監督

輿論監督與其它監督一樣,它的作用能否得到充分發揮,關鍵是各級領導的重視程度、意識強弱、素質高低。一個高素質的領導干部應有的胸懷,是能夠自覺接受來自各方面的監督,把來自各方面的監督作為廉潔勤政、為民服務的需要,領導干部如果具備了這個認識,就能做到“聞過則喜”、“聞過即改”。

事實證明,領導干部具備了虛懷若谷、聞過則喜的政治素質,有了高度自覺的被監督意識,就能滿腔熱情地歡迎輿論監督、支持輿論監督,實事求是地向新聞媒體提供情況,積極配合和協助新聞記者搞好采訪活動,對新聞媒體的批評報道也能認真檢查,采取措施,及時糾正,并且能舉一反三,積極、主動地解決本地區、本系統存在的問題,把工作做得更好。堅持不懈地抓好干部的思想教育,不斷提高干部的政治素質,是營造輿論監督良好環境的首要任務。

(四) 重視信訪舉報工作,拓寬群眾監督的渠道

胡錦濤總書記指出,“加強群眾監督,建立‘便利、安全、高效的舉報機制,認真對待舉報線索,該立案的立案,該轉辦的轉辦”。我們的措施就是大力宣傳有關信訪監督的規章制度,公布受理機關的地點和舉報電話,設立舉報箱,建立領導現場辦公等制度,使群眾監督有章可循。并把群眾監督工作與黨風廉政教育、制度建設、干部管理等工作結合起來,把各級機關的外部監督和內部制約結合起來,以產生更好的監督效果,從而使監督渠道更加寬廣。此外,還可以成立專門的群眾監督機構,使廣大人民群眾真正能行使、敢行使監督權。

另外,要切實保護群眾的監督權利。首先,在受理舉報中,必須通過認真處理、解決群眾來信來訪反映的問題,使群眾民主權力得以實現,以增強群眾監督的信心。其次,對群眾行使自己的民主權利,向各種違紀違法行為作斗爭,遭到打擊報復時,有關機關應嚴肅查處,決不姑息,以保證黨內外群眾的權利不受侵犯。

總之,加強行政監督是規范權力運用、遏制腐敗蔓延、實現民主政治的必由之路。現階段除了加強各監督主體的監督外,還要將制定和完善行政監督制度提上日程。重視和加強行政監督立法,實行行政監督的法制化。行政監督立法是依法實行行政監督的前提和基礎。只有盡快建立健全各種行政監督法規,才能為積極有效的行政監督提供基本的規范程序。行政立法不足,會造成監督機關無法可依,使監督缺乏標準和依據,導致監督的盲目性和隨意性。長期以來我國監督立法工作薄弱,盡管這幾年也制定了一些法規條例,但從總體上講,仍不能滿足當前行政監督發展的實際需要,因此行政監督立法亟待加強。