當前我國行政監督體系存在的問題及其對策研究

張 勇 鄭曙村

摘要行政監督是實現行政管理法制化的重要保證,也是保證行政管理活動正常運行的必要手段。經過多年的行政體制改革,我國已經建立了一套具有中國特色的行政監督體系,發揮了較為全面有效的監督功能。但我們也應清醒地認識我國的行政監督體系仍存在一定的問題需要采取相應的對策來加以完善。

關鍵詞行政監督對策完善

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-216-02

當前,我國已形成較為完善的行政監督體系,但仍存在著監督渠道不暢,信息不靈;行政監督主體設置于同級政府之中,難以形成監督的權威性和獨立性;行政法規制度不健全、不完善,等一系列問題,因此需要采取相應的對策來加以完善。

一、我國目前行政監督體制的現狀分析

我國的行政監督產生于新中國成立時期,在十一集三中全會以前,行政監督基本上處于馳廢狀態。改革開放30年以來,隨著我國社會主義民主與法制建設的不斷發展,我國的行政監督得以飛躍的發展形成了一個較為完整的成網狀格局的行政監督體制,該體制主要由行政組織外部的異體監督和行政組織內部的同體監督兩部分組成。“外部監督主要是來自與行政機關以外的權利主體為保證行政工作的合法性、正確性及社會效益而對行政機關及其工作人員實施的監督”主要包括:

第一,國家權利機關的監督,指各級人民代表大會及其設立的常務委員會對國家行政機關及其公務員的全部行政活動所實施的監督,在內容上可以分為法律監督和工作監督。國家權利機關的監督是最具有法律效率的監督。

第二,社會監督,這是由群眾團體、公民個人及其他社會組織通過人民代表、信訪部門或者直接向國家權利機關、行政機關、司法機關提出建議、批評、檢舉、控告、申訴等方式所進行的監督,以及新聞媒介、社會輿論的監督等。

第三,政黨監督,它包括三層次:黨內監督,即黨內上下級之間、黨組織與黨員之間以及黨員之間的相互監督;共產黨作為執政黨對一切國家機關及其工作人員實行的監督,以保證黨的路線方針政策的貫徹實施;執政黨與各參政黨之間的相互監督。

第四,司法監督,它包括兩層意思:一是審判監督,即人民法院對本系統內部審判工作的監督和通過行政訴訟對行政機關的具體行政行為的監督;二是監察監督,即人民監察院對本系統內部工作的監督和人民檢察院對法院、公安機關的監督。

與外部監督體系相并行,我國行政組織內部也建立了系統的自我監督即內部監督體系,內部監督體系可以劃分為專門監督和非專門監督兩類。內部專門監督,主要是指政府專設的監督機構實施的行政監督以及各類專業性行政監督,包括:行政監察、物價監督和質量監督等專業性行政監督。內部非專門監督,包括:上下層級監督,即各級行政機關及其主管按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行直線監督;平行部門監督,即政府職能部門就其所管轄事物,在自身權限與責任范圍內對其它相關部門實施的監督。

從對我國的行政現狀分析我們不難發現,現階段我國行政監督具有面廣量大的宏觀總體特征,在實踐中發揮了“保健”與“治病”的雙重功效。一方面,行政監督主體資格與行政主體的通用性體現了我國行政監督的人民主權原則;監督的統一性有利于提高監督效能。另一方面,自體監督和外體監督的有機結合,相互依存共同構成行政監督的整體。

二、我國現行行政監督體制的弊端

改革開放30以來,隨著計劃經濟向市場經濟的轉型,我國在政治、經濟、文化等領域取得了重大的改革,我國的行政監督工作也取得了重大的成就,但也存在著諸多不足,主要有一下幾個方面:

(一)監督渠道不暢,信息不靈,缺乏開放性和透明性;監督意識不強不能正確行使法律賦予自己的監督權利

當今社會,群眾監督和輿論監督依然十分薄弱,一些大眾傳媒的報喜不報憂、報虛不報實,制約著社會監督發揮作用,有些人由于受到“只準官告民,不準民告官”等傳統觀念的影響,不懂得憲法賦予自己的監督權利。當個人的利益受到主管行政機關的侵犯時,不知道進行行政訴訟。而另一方面,一些行政工作人員也缺乏依法行政的思想,沒有意識到行政法規也是法,是必須遵守和執行的。否則就要受到制裁,不懂得行政工作人員既有依法行政的思想也有接受公民監督的義務,依然還存在著有十分濃厚的高高在上的“衙門”思想。

(二)行政監督主體設置于同級政府之中,難以形成監督的權威性和獨立性

由于在領導體制上這些部門既受同級政府的領導,又受上級業務部門的領導,因次,他們受到的限制比較多。在經濟上他們的工資和獎金、活動經費等費用從同級政府領取,在經濟上受制于人,獨立性大打折扣。有的時候易受視角限制和感情心理上的局限,特別是一些涉及領導責任的問題,往往會產生自我手術效應,嚴重削弱了行政監督的權威性。同時,眾多的監督主體之間關系尚未完全理清,監督職責權限不分明,這樣以來一旦有利益,大家都想“沾”點,而一旦出現要承擔責任的情況,都“逃之夭夭”。而且,有時還存在越權的現象,濫用權利,互相爭管或相互推諉的情況時有發生,各類機關都有監督權,誰都可以管,但又誰都不管,結果造成“漏監”致使一些違法亂紀行為不能得到及時有效的懲處,正如孟德斯鳩所說:“如果我們研究人類之所以腐敗的一切原因的話,我們便會看到,這是因為對犯罪不加處罰,而不是因為刑罰的寬和”正是由于沒有及時對犯罪處罰,才造成很多人的腐敗,給我們祖國造成巨大的經濟損失。

(三)行政法規制度不健全、不完善,法規過于原則,制度配套不全和疏忽

改革開放30年以來,我國先后頒布了一系列有關行政監督和反腐倡廉方面的政策和法規,但從總體上講,行政監督立法還不夠完善,使一些監督活動缺乏必要的法律依據。一是,缺乏具體實施的細則,不便操作。例如對一些跨部門的監督,要么大家都去監督,要么誰都不管,結果嚴重的削弱了行政法制的監督職能,還如對群眾監督,我國憲法規定中華人民共和國公民有提出批評、建議、控告、檢舉的權利,但是這種權利目前尚無專門法律加以具體規定,這樣使得群眾監督很難操作。二是,籠統的規定監督主體及其權力,缺乏明確的監督標準。例如個別監督機構在職能配置方面相互交叉重疊,在監督過程中缺乏溝通和聯系。

(四)行政監督偏重于事后的追懲性監督,忽視了事前的預防性監督和事中的過程性監督

行政監督(包括事前監督、事中監督和事后監督)是一項經常性的監督,應該貫穿與政府機關及其工作人員行政行為的全過程。但實際上,我國的行政法制監督運行過程中,把監督的重點放在“差錯防弊”上,偏重于對監督者的事后懲戒,而忽略了行為發生前的預防和進行中的控制工作。一旦問題出現了產生了危害再去監督,使得事后查處和監督失去了意義,使得行政監督陷入被動,其結果使監督主體陷入頭疼醫頭、腳疼醫腳的窘境,致使監督的路子越來越窄,監督的作用也越來越小。同時由于缺乏事前預防和事中控制,以至造成違法行為和腐敗現象屢見不鮮,例如前幾年長江三峽水庫移民安置款項挪用事件,其中很重要的一個原因就是缺乏對招標過程和運作過程的監督,給國家和人民利益造成了重大損失,對社會產生了嚴重的危害和不良影響。

三、完善我國行政監督體制的對策

(一)健全以權力制約權利的監督機制,強化監督部門的監督權利

黨的十七大報告指出,要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權利結構和運行機制”這是對權利制約監督規律的新認識,也是推進權利制約監督機制建設的新思路。要健全以權利制約權利監督機制,強化監督部門的監督權利,首先,要強化人大監督的制約機制。人大及其委員會是代表人民行使國家權力的機關,行使對國家行政機關及其工作人員的監督職能,是我國最高的權利機關,因此強化人大監督是制約行政權利,防止權利腐敗的重要途徑。其次,強化司法監督,司法監督在行政監督中也起著十分重要的作用。再次,在部門內部實現決策與執行的相對分離。把領導機關改為決策部門,把下屬司局或所屬二級局改為執行機構。另外設立一個獨立于部門之外的監督機構。

(二)加強行政監督隊伍建設,不斷提高監督人員的道德素質和業務素質

目前,我們的行政監督雖然取得了很大的進步,但監督的法律和法規還有待健全,這就不可避免導致一些行政監督人員徇私枉法,濫用權利,監督作用大打折扣,因此高度重視行政監督人員隊伍建設、不斷強化和提高行政監督人員的道德素質和業務素質、形成有效的自我監督和道德約束機制,具有十分重要的意義。首先,要使監督主體成員在年齡專業等方面有一個較為合理的結構,其次,針對行政監督隊伍中的一些人業務和理論水平較差的情況,通過培訓來提高他們的行政監督水平、工作能力等。再次,實行“高薪養廉”,提高行政監督人員的待遇,使他們經濟上無后顧之憂。

(三)監督機構實行垂直領導體制,從根本上解決監督機構的獨立監督問題

實行垂直領導體制,首先,在組織上使監督部門從行政機關獨立出來,不隸屬于行政領導部門,并使其與同級行政部門地位平等,賦予相應的職權,監督同級行政部門和行政領導。其次,獨立出來的監督機關成垂直領導體制,下級監督部門只受上級監督部門的領導監督。再次,獨立出來的監督部門要在經濟上保證其獨立,它們應該有自己獨立的經濟預算,下級監督部門從上級監督部門領取經費,使其不再在經濟上依賴同級行政機關。在這樣的一個獨立行使監督權的監督機構控制下,就可以保證從中央到地方各級組織和人員均受到同等的監督,它所發揮的作用必須是上可以監督各級領導人,下可以監督一般官員。這樣才有利于消除職能交叉重疊、職責權限不清等混亂狀態。

(四)提高行政機關行政行為的公開性和透明性,完善群眾及新聞媒體的監督

十七大報告指出:“確保權利正確行使,必須讓權利在陽光下運行。”陽光之下鮮有罪惡,要完善行政監督體制,必須堅定地實行政府機關行政行為的公開性和透明性,正如列寧所說:“沒有公開性而談民主監督是可笑的”。

同樣只有政府機關行政行為的透明,才能使各種權利尋租、消極腐敗現象無葬身之地;才能保證人民群眾對權力運行的直接監督,有效的預防各種權力尋租、消極腐敗現象發生;才能更好地讓人民知情、知政,為強化民主監督創造條件。應該說當前各級政府都在不同程度上實行了政務公開,但是公開的程度還不夠,而且政務公開還沒有上升為法律,缺乏法律約束,所以應該盡快健全公開辦事制度。這樣社會各界就可以利用這一制度,積極參與行政監督活動,也強化和完善了群眾監督的作用。目前群眾監督雖然隨著我國民主化的進程不斷的加強,但還有很多要完善的地方。首先,要繼續完善政務公開制度,廣泛的接受群眾的監督同時也要利用信息網絡,推行電子政務,“近幾年網絡監督運用信息技術及通訊技術構建的,以改進政府組織,重組公共管理,最終實現辦公自動化和信息資源的共享為目的的新型公共行政模式,對行政監督的促進作用尤為重要”。其次,繼續加強信訪、舉報、控告完善信訪體系。最后,強化群眾監督法律保障,通過制定專門的法律,來確立群眾監督的法律地位。

在完善群眾監督的同時,也應該注意強化新聞媒體的輿論監督作用,新聞媒體作為獨立于立法、司法、行政三權以外的“第四種權利”在行政監督中起著獨特的監督作用。但是我們也應該看到,媒體輿論監督在我國行政監督機制中還比較薄弱,當前需要進一步完善輿論監督機制,加強新聞立法,一方面用法律規范新聞工作著的行為。另一方面,為輿論監督提供法律保障,保障新聞工作者的輿論監督權不受外界的侵犯。

總之,在十七大的指導下,相信我國一定能夠建立起科學的、具有中國特色的監督機制,形成科學合理的組織結構和權利配置機制。