政策領(lǐng)導(dǎo)力:界定運行及對策分析

黃 岑

摘要政策領(lǐng)導(dǎo)力是一種長遠的引領(lǐng)的能力,它指的是政策整個過程的領(lǐng)導(dǎo)力,包括政策的制定、運行和監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)。而政策領(lǐng)導(dǎo)力要發(fā)揮其功能,就必須在政策的整個過程中做到科學、有效、公平、公正。本文針對界定、運行及對策三方面對政策領(lǐng)導(dǎo)力進行論述。并著重從政策的制定和執(zhí)行兩個方面對政策領(lǐng)導(dǎo)力的運行進行重點闡述。

關(guān)鍵詞政策領(lǐng)導(dǎo)力政策制定政策執(zhí)行

中圖分類號:C934文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-201-02

一、引言

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展程度的提高,政府宏觀調(diào)控的重要性更加明顯,公共政策的作用和影響不斷增強。公共政策一般涉及重大而普遍的公共問題,無論政策的制定還是執(zhí)行出了問題都會造成許多負面影響,或者破壞正常的社會生活,沖擊民眾的切身利益,或者影響經(jīng)濟的增長與衰落,阻礙社會的進步與發(fā)展。

近20年來中國在取得成就的同時仍存在許多弊端和缺陷。只有認真分析不足,總結(jié)經(jīng)驗,才能充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力的作用,推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。如今,中國正處于從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)軌時期,正確地界定、運行政策領(lǐng)導(dǎo)力,分析政策在制定、執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題,并尋找出解決的對策,就顯得尤為重要。

二、政策領(lǐng)導(dǎo)力的界定

(一)政策與領(lǐng)導(dǎo)力

政策領(lǐng)導(dǎo)力是一個新概念,目前理論界也沒有一個統(tǒng)一的定義。我們先從政策與領(lǐng)導(dǎo)力這兩個概念入手。公共政策是指政府用以規(guī)范、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)團體和個人行動的準則或指南。領(lǐng)導(dǎo)力是指領(lǐng)導(dǎo)者在組織中憑借個人能力并充分利用各種人力資源和客觀條件,引導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者追隨自己,去實現(xiàn)共同目標的能力。

(二)提出政策領(lǐng)導(dǎo)力的意義

與政策領(lǐng)導(dǎo)力相對的是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力。傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力是指在一定社會組織或群體內(nèi),領(lǐng)導(dǎo)者能夠運用其法定權(quán)利和自身影響力采用一定形式和方法而對被領(lǐng)導(dǎo)者施加影響并共同作用于客觀對象,以實現(xiàn)自身與被領(lǐng)導(dǎo)者共同預(yù)定目標的能力;這種能力賴以存在并發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是其主體領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力、品德、知識和才能。

政策領(lǐng)導(dǎo)力的主體是政策,而其對應(yīng)的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的主體是領(lǐng)導(dǎo)者。政策將取代領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用是當今政治的一大趨勢。政策領(lǐng)導(dǎo)力的進步之處在于它比傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力更科學、更具有信服力;影響力更具有廣泛性和普遍性;一定程度上可以防止造成個人崇拜、防止腐敗。政策領(lǐng)導(dǎo)力的提出對處于轉(zhuǎn)軌時期的中國具有重要意義。

(三)定義政策領(lǐng)導(dǎo)力

政策領(lǐng)導(dǎo)力的界定不能簡單地把政策與領(lǐng)導(dǎo)力簡單相加,而是兩者有機的優(yōu)化結(jié)合。本文認為政策領(lǐng)導(dǎo)力是指政策科學有效起到長遠的、宏觀的引領(lǐng)作用的一種能力。它不是單指執(zhí)行力、影響力、效力、凝聚力等這樣能力,而是這些力的合力,是更深層次的價值文化層面上的能力。它是一個動態(tài)的行為過程,包括政策的制定、運行和監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)。就制定與執(zhí)行兩個方面來說,政策領(lǐng)導(dǎo)力具體地指政策制定是否科學、政策執(zhí)行是否有效。

三、政策領(lǐng)導(dǎo)力的運行及對策

政策領(lǐng)導(dǎo)力的運行是一個過程,而不能把它理解為由一系列程序措施所簡單機械構(gòu)成。應(yīng)把政策領(lǐng)導(dǎo)力的運行看成是一個由一系列制定政策和執(zhí)行政策行為所漸次展開的逐步深化的過程。在運行過程中的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯,都會影響政策領(lǐng)導(dǎo)力。以下著重對政策的制定和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)進行分析。

(一)政策的制定

公共政策的制定是政策領(lǐng)導(dǎo)力的起點,如果起點不公、不科學,則不可能充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力的作用。然而,由于政策制定者手中的政策資源總是有限的,政策資源以及利益集團的影響都限定了政府解決所有社會問題的能力,即限制了政策領(lǐng)導(dǎo)力。因此政府任何一項政策的出臺,都應(yīng)充分考慮其綜合效果,最大限度地照顧到不同階層、群體的需求,讓全體人民共享改革發(fā)展成果。以下以教育政策為例進行分析。

高等教育公平主要指教育機會均等,包括入學機會的平等、接受教育過程的平等以及就業(yè)機會(結(jié)果)平等諸方面。高等教育公平是政治、經(jīng)濟領(lǐng)域的公平在教育領(lǐng)域的延伸,具有獨立的價值意義。它關(guān)系到整個民族素質(zhì)的提高。

現(xiàn)階段,由于我國教育政策制定時有缺陷,削弱了政策領(lǐng)導(dǎo)力,導(dǎo)致高等教育入學機會不平等、教育資源配置不平等等不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。具體原因有:

1.教育資源配置影響高等教育公平。2007年國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.32%,為近年來最高,但教育投入占GDP的4%提出16年了仍未達標。而美國、日本、韓國、印度,GDP投入是4.7%—7.4%。可見我國教育投入不僅與發(fā)達國家無法相比,與發(fā)展中國家的投入力度相比亦有差距。

2.高校入學體制對教育公平產(chǎn)生不利影響。地區(qū)之間錄取分數(shù)線的懸殊差異導(dǎo)致因出生地而影響同樣成績考生入學的不公平現(xiàn)象;高考制度中填報志愿一環(huán),是一個信息不對稱的博弈,在高考的“等第”錄取原則下,無法實現(xiàn)學生接受高等教育的公平。

實現(xiàn)高等教育公平的政策性建議:

1.建立公共教育資源配置的相對平衡制度。政府應(yīng)增加教育經(jīng)費的投入,力爭使教育經(jīng)費投入達到國家GDP的4%或更多一點,并用法律的形式確認教育投入的總量和比例。

2.建立政府與個人雙重分擔教育成本的制度。隨著改革開放以來中國的現(xiàn)代化進程以及居民實際收入水平的迅速提高,由政府包辦一切的高等教育財政體制,顯然不能適應(yīng)高等教育迅速發(fā)展的需求,實行高等教育成本分擔,有其經(jīng)濟上和全局上的合理性。在實行成本分擔的過程中,政府要制定各種規(guī)章制度,以防止亂收費現(xiàn)象出現(xiàn),確保高等教育公平的出現(xiàn)。

3.建設(shè)和完善合理的高等教育助學貸款制度。助學貸款是實施高等教育成本分擔的配套資助計劃的必然選擇之一。首先,建立和完善合理的助學貸款發(fā)放制度;其次,建立政府風險承擔制度。

4.建立健全教育領(lǐng)域的信用機制和失信懲罰機制。通過失信懲罰機制,降低教育領(lǐng)域中的“信息不對稱”,力求將失信動機消滅在萌芽之中。

5.建立和完善法律保障制度。教育立法是建立法制機制的根本環(huán)節(jié)。要通過立法程序,把國家方針政策用法律形式鞏固下來,使之成為整個國家的意志和整個社會所遵守的準則,促進高等教育公平的實現(xiàn)。

從以上教育的角度我們可以總結(jié)出:公共政策的制定必須堅持“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”,使公共政策的制定科學化,民主化,公平化。所謂公共政策制定科學化,就是一要立足中國具體國情而非照搬外國經(jīng)驗;二要按照客觀規(guī)律辦事,而非主觀臆斷;所謂公共政策制定民主化,就是在制定政策過程中必須發(fā)揚民主,一要廣泛聽取各部門,各地方和人民群眾的意見,如推廣聽證制,專家咨詢制,論證制,公示制;二在實際決策過程中要有一個反復(fù)研擬論證政策的過程,力避主觀片面性和“長官意志”的弊端和干擾;所謂政策制定公平化,就是公共政策的制定過程和制定內(nèi)容一般情況下應(yīng)向公眾公開,并通過公眾媒體加以宣傳,以增強政策制定的透明度。強調(diào)科學性、民主性、公平性為的是確保政策的效率,或者說保證政策在相關(guān)技術(shù)層面上達到科學準確、合理適度,以達到政策領(lǐng)導(dǎo)力。

(二)政策的執(zhí)行

政策執(zhí)行,在政府中是普通的日常工作,同時也是一個最容易被忽視的環(huán)節(jié)。執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題同樣會使政策流于失敗。無論政策制定的水平如何,政策制定者的主觀意愿如何,政策真正化為實際的措施,在社會中產(chǎn)生效果還需要一個必不可少的環(huán)節(jié):把政策付諸實施的過程。只有當政策得到完全的貫徹執(zhí)行,政策才能有實際效果。在實際的政策執(zhí)行中,經(jīng)常由于一些原因?qū)е抡邎?zhí)行的“梗阻”、“偏差”、“上有政策下有對策”等現(xiàn)象,妨礙政策的有效執(zhí)行。事實上許多政策失敗的原因也正在于執(zhí)行中的偏差,現(xiàn)實中許多官僚主義現(xiàn)象以及人民對政府的不滿,有許多針對的就是執(zhí)行環(huán)節(jié)。我們應(yīng)當給予政策執(zhí)行以高度重視。以下以司法為例進行分析。

司法公正是指司法審判人員在司法和審判活動的過程和結(jié)果中應(yīng)堅持和體現(xiàn)公平和正義的原則。存在司法不公的問題和原因:

司法不公的現(xiàn)象表現(xiàn)為個別法官辦金錢案、關(guān)系案、人情案等,出現(xiàn)“上有政策,下有對策”的不良情況。主要原因是司法的偏私落腳點是司法官員因財、權(quán)、情而做出不公正的判決,執(zhí)法過程沒能透明有效。

實現(xiàn)司法公正的建議:

1.司法人員在思想上必須對司法公正高度重視。維護司法公正是每一份法官的神圣職責,它體現(xiàn)在每一位法官審理的每一個案件之中,體現(xiàn)在每一次裁判之中,體現(xiàn)在每一項訴訟活動中。它要求人民法官在思想上劃清正確與錯誤的界線,多為百姓辦實事。

2.必須努力提高法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)。法官業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響到司法的公正性。提高業(yè)務(wù)素質(zhì),首先應(yīng)積極參加教育培訓(xùn),獲取更多的信息和經(jīng)驗。其次要不斷自學并在審判實踐中熟練運用。再次要有意識有選擇地參加庭審觀摩以提高自己的審判能力。

3.要積極推行審判方式改革。辦案活動必須依法公平、民主、透明,以公平促公正。從而改變過去訴訟權(quán)與審判權(quán)不分,由法官大包大攬為訟審分離法官居中裁判;由先定后審轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘徍蠖?從過去“暗箱操作”、“不透明”,走向“公開審理查真相,法官當眾斷是非”,盡最大可能體現(xiàn)司法公正。

4.要健全制度,加強監(jiān)督。各級法院應(yīng)開門納諫,主動上門征求黨外、人大、政協(xié)對法院工作的意見和建議;各級法院要設(shè)立法官違紀投訴中心;要自覺接受人民輿論的監(jiān)督。

從以上司法的角度我們可以總結(jié)出:公共政策的執(zhí)行要公正正義,必須在政策執(zhí)行過程中做到透明公開、行之有效。具體來說一方面要求優(yōu)化執(zhí)行主體。政策執(zhí)行者要明確角色意識,處理好各種利益關(guān)系以及樹立正確的權(quán)力觀,提高自身內(nèi)在素質(zhì)。另一方面要加強制度建設(shè),消除制度漏洞。首先,應(yīng)建立完善績效評估體系,明確政策執(zhí)行中的權(quán)責關(guān)系。其次,要建立重大失誤的處罰機制,建立責任問責制。最后,需實行政策執(zhí)行效果的專家評審制和各種意見反饋的信息披露制度,增強制度執(zhí)行的公開透明性。

政策執(zhí)行是一種將政策規(guī)定適用于社會現(xiàn)實生活的行為,其目的就是落實政策。它強調(diào)使社會中的公共問題最終按照政策精神或政策規(guī)定加以解決,其中關(guān)鍵落在“實”字。與“實”相悖的執(zhí)行是不能允許的,諸如走樣的執(zhí)行、華而不實的執(zhí)行、沒解決實際問題的執(zhí)行、上有政策下有對策的執(zhí)行,其直接后果是政策執(zhí)行的失敗,間接是政策領(lǐng)導(dǎo)力的削弱。因此,政策領(lǐng)導(dǎo)力的有效運行要求政策執(zhí)行公平性、公正性、有效性。

(三)政策的其他環(huán)節(jié)

當然,作為一個完整的過程,政策還包括對政策的反饋、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)。任何一個環(huán)節(jié)出差錯都會影響政策領(lǐng)導(dǎo)力。因此,政策整個過程都應(yīng)做到科學、公平、公正、有效。只有這樣才能充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力,不僅要發(fā)揮它的執(zhí)行力、影響力、效力,更重要的是發(fā)揮它長遠的引領(lǐng)的能力。

四、結(jié)語

在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,社會主義和市場經(jīng)濟之間形成了相互滲透和相互制約的復(fù)雜關(guān)系,更需要正確并充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力的作用,以保證社會公正,保證社會的安定有序,保證和諧社會的構(gòu)建。

要使政策領(lǐng)導(dǎo)力有效運行,就必須做到政策過程科學、民主、公正。而要保證政策運行全過程的科學性、民主性、公正性,一個很重要的問題,就是預(yù)先設(shè)立一個嚴格的操作程序,它包括政策制定與執(zhí)行中必須遵守的方式、步驟、空間范圍和時間限制等。無論是政策過程的哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都會影響到政策領(lǐng)導(dǎo)力,影響到民眾的切身利益,影響到國家的長治久安。因此,無論是立法者還是執(zhí)法者,包括各級政府官員,一定要謹記:公共政策事關(guān)重大,必須慎之又慎。