完善我國行政自由裁量權監督的構想

歐建華

摘要自由裁量權的濫用,會導致腐敗,從而對依法行政構成重大威脅。但是并不能因行政自由裁量權可能被濫用、導致腐敗而限制其行使,只有通過對自由裁量權的監督,才能實現依法行政。筆者從立法、司法和行政三個方面來探討如何有效監督行政自由裁量權。

關鍵詞行政自由裁量權依法行政監督

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-199-02

一、立法層面上

在立法層面上進行的監督即立法監督,行政機關通過立法明確規定的授權目的以監督行政機關的自由裁量行為。在立法上應明確界定行政自由裁量權行使的范圍,應盡可能地做到明確、具體,減少彈性和模糊性表述;盡快制定統一的行政程序法典,完善相關立法監督。

(一)建立統一的行政程序法典

“行政程序法典的欠缺,導致難以樹立行政執法人員和公眾的正當行政程序觀念。”現立法時機已基本具備,應制定統一的行政程序法典。2003 年《行政許可法》的頒布,是我國以市場為導向的行政審批制度改革的升華。可以看出,中國的法制建設取得了長足的進展,行政程序立法也經歷了一個由不成熟到系統化的過程。我國的行政程序法律體系已經基本形成,行政程序的基本原則及精神已在立法、行政實踐、司法審查中得以確立。但已有的行政程序立法未得到有效的貫徹執行,就行政程序立法而言,其不足體現在重特別程序輕統一程序。我們知道,行政行為都有其共性,這就需要一個統一的行政程序法來調節行政領域的相關行為,因此,有必要建立統一的行政程序法典。

(二)立法應不斷完善,限制自由裁量權

我們知道,立法者在實踐中常常只注重不斷制定新的法律法規,而對其所制定的法律法規解釋則較少,這就給行使自由裁量權留下了“自由”的空間,如在規定罰款額度時,許多法律法規都過于寬泛,幅度很大,這便不能有效的規范具體的行政處罰行為,給濫用埋下了隱患。因此,應從源頭上對自由裁量權的行使作出規范,立法機關應加強立法及其解釋,加大立法解釋力度,及時予以彌補立法缺陷,避免出現太大的自由裁量空間。要明確界定自由裁量權行使的目的、范圍等,減少彈性、模糊性詞句。使立法盡可能做到詳盡、細致,使自由裁量權盡可能的縮小。

(三)立法監督要進一步完善

程序是法律的生命,行政程序的法律化是現代國家重要的法治原則,在行政法中占有十分重要的地位。完善立法監督特別是要完善程序立法,完善現有的相關行政程序。一是表明身份制度。表明身份制度是指行政主體及其工作人員在進行行政行為之前,要向相對一方當事人出示證明、身份證或授權令,以表明自己享有進行某種行政行為的職權或權利的程序。這一制度對監督行政自由裁量權而言,可以預防行政人員超越職權、濫用職權,使相對人免受不法侵害。二是信息公開制度。信息公開是指凡涉及到相對人權利、義務的行政信息資料,除法律規定應予保密的以外,有關機構應依法向社會公開,任何公民或組織均可依法查閱或復制,信息公開制度作為行政公開原則的重要體現和保證,已成為當代許多國家行政程序法的重要組成部分。《中華人民共和國政府信息公開條例》已于自2008年5月1日起施行,應當認真落實貫徹。三是回避制度。回避制度源于自然公正原則“任何人不得作為自己案件的法官” ,指與行政行為有利害關系的人員不得參與該行政行為的過程的制度。對于監督行政自由裁量權而言,其主要作用在于防止行政行為人的偏私,保障行政行為的公正性和增強行政行為的合理性。四是行政教示制度。行政教示制度有的學者又稱行政指導制度,指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務,如何行使有關權利、履行有關義務以及其他有關事項,負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務,如果行政主體沒有履行該項義務而導致相對人遭受損害,則應承擔相應的法律責任的程序制度。五是聽證制度。聽證制度也源于英美普通法上的自然公正原則,其內涵是“聽取當事人的意見”,是現代行政程序法中的核心制度,作為體現公正、公開、民主的制度,對于監督行政自由裁量權的濫用發揮了非常重要的作用。

二、司法層面上

司法是獨立的,司法監督應是最有力的。司法權對行政權的監督不是行政機關對自身行為的復議監督,而是一種外部監督。因此,這種監督應以立法機關制定基本法律(含憲法)作為標準。

(一)行政自由裁量權的司法監督標準

在基本原則之下,需有具體的標準來衡量某一自由裁量行為是否適當、合理。筆者認為,有以下幾個標準:一看是否符合法律目的、是否正確反映法律本意。“行政權力的行使,只能是為了實現授予該權力的目的。任何與授予該權力不同的目的而行使的行政權力都是違法的。”確認行為目的非善意有一定難度,但可以通過其具體行為來推斷執法者行為是否符合法律本身目的、是否正確理解法律本意。二是事實認定是否準確。由于受許多因素的影響,法院在事實認定上采取了更加尊重行政機關的態度,但這并不意味著司法審查的放棄,行政機關對事實的認定不但要合法,而且在法律規定不明確時還應尊重風俗習慣等,對事實做出合理的認定。三是程序是否正當。程序是區分正義與非正義的標準,程序的價值在于對恣意的控制,是理性選擇的保證,即必須是正當程序。四是適用法律是否得當。“適當性原則是指行政機關在執行法律的時候,只能夠采用那些適合于現實該法律目的的方法。”行政自由裁量權是法律法規授予的,行政主體在行使自由裁量權時應忠于法律,適用最確切的法律來作出行政行為。

(二)完善司法監督

目前我國只對具體行政行為的合法性進行審查而不審查其合理性。但隨著社會發展,這種只對行政行為合法性審理的做法已不利于監督行政機關依法行政,應加以完善司法機關對行政活動的監督。一是建立合理的司法審查制度。為此應擴大司法機關對于行政自由裁量權的審查范圍。對具體行政行為不僅應審查其合法性而且應審查其合理性。同時,應在相關程序法中,對行政自由裁量權的行使范圍進行明確界定,為司法機關在司法審查程序中對違法行政行為進行法律救濟提供法律依據。二是建立專門的行政法院。在我國現行的權力分配體制下,司法機關實際上處于各級黨委、政府的支配下,與其業務相關的人、財、物權都被地方政府把持,造成了法院只能順從于當地政府來執行法律和行使司法權,使得地方法院無力抗衡地方行政的干預,導致權力分配和制約上的失衡,法院自身的權威無法樹立,行政干預司法的現象頻頻發生。因此,為了更好的監督行政自由裁量權,建立專門的行政法院很有必要。三是法院應當充分行使審查自由裁量行為的職權,逐步擴大受案及審查范圍。在專門行政法院還沒建立前,只能從實際情況出發加大普通法院對行政自由裁量權的監督力度。為了更有效的發揮司法機關在控制行政自由裁量權方面的作用,應逐步擴大司法權對行政自由裁量權的審查范圍,使得法院也可以進行司法審查。

三、行政內部自律

內因是決定事物發展變化的根本原因,因此,對自由裁量權的監督,行政機關內部自律是必不可少的。應切實提高執法工作人員素質,做好行政監察,完善行政監督檢查,發揮行政復議的重要作用對監督行政自由裁量權的正確行使都有著非常重要的意義。

(一)行政機關執法人員素質應進一步提高

要健全領導干部學法制度,加強對領導干部任職前的法律知識考查和測試。政府領導干部要帶頭學法,增強依法行政、依法辦事意識,自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。 加大公務員錄用考試法律知識測查力度。在公務員考試時,應當增加法律知識在相關考試科目中的比重。對從事行政執法、政府法制等工作的公務員,還要進行專門的法律知識考試。另外,要改革行政執法體制,適當下移行政執法重心,減少行政執法層次。建立健全行政執法爭議協調機制,從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位問題。強化行政執法責任追究。全面落實行政執法責任制,健全民主評議制度,加強對市縣行政執法機關及其執法人員行使職權和履行法定義務情況的評議考核,加大責任追究力度。

(二)行政監察對行政自由裁量權的約束作用應進一步得以重視

國家各級行政監察機關,依照法律規定和政紀,對行政機關及其公務人員的行政行為和職務行為,實施監督和糾察的法制監察活動,是行政監察。行政監察是行政自我控制非常重要的組成部分,如果沒有行政監察這種約束和控制的監督,不管是團體或個人,也不管是公共機關或私人組織,都有可能會濫用權力而侵犯他人權利。行政監察的特點是有常設的機關、專職的監察人員,相應的手段,程序法定且監察內容廣泛(包括合法性監察和合理性監察),其職能是加強行政管理,保證行政主體依法行政、提高行政效能、懲治腐敗,推進廉政建設。行政監察在監督行政自由裁量權上重要作用。

(三)行政復議對行政自由裁量權的控制和監督應進一步加強

行政復議是指行政相對人對行政機關的行政行為不服,向上一級主管部門或同級人民政府提出請求,對行政行為進行審查,以救濟自己的合法權益的行為,是行政機關內部自上而下的一種法制監督,體現了行政補救的作用。行政復議對行政自由裁量權的監督是以行政隸屬關系為前提,介于司法監督的中間環節,具有司法監督的不可替代性、權威性和有效性,它對于不合理的行政自由裁量行為就有權進行干預。行政復議能在相當程度上克服行政系統內層級監督的軟弱狀況,增強了行政監控力度,有效防止和糾正行政自由裁權的濫用。行政復議范圍比司法救濟范圍寬,兼顧合法性、合理性審查,能在一定程度上彌補司法救濟的不足,使部分尚不能成為司法審查范圍的濫用行政自由裁量權行為成為救濟可能,是行政相對方取得行政救濟的一條重要途徑。

(四)行政監督體制應進一步完善

行政機關應不斷探索和建立行之有效的監督制度,不斷完善監督體制,應建立積極的行政監督檢查制度。主要是加強領導監督,上級行政領導在行政過程中對下級行政機關及其工作人員行使行政自由裁量權的監督是行政領導工作的一部分,它具有監督范圍廣、權威性高、約束力強的特征。通過監督檢查,既可以直接糾正或責令其自行糾正違法、不當的自由裁量行為,又可以根據監督檢查的結果,直接追究濫用行政自由裁量權的行政法律責任,依法實施行政制裁。另外,通過行政監督檢查,還可及時發現行政自由裁量權行使過程中出現的問題。若屬于行政內部的問題,行政機關則可采取相應措施,或制定相應規范,以適應合法、合理行使自由裁量權之需要;若屬于立法授權的問題,則將相關信息及時反饋給立法機關,通過這種反饋,促進立法授予行政自由裁量權更合理、更客觀。

除了從立法、司法、行政層面上對行政自由裁量權進行監督外,社會團體和公民的監督、新聞輿論監督、道德監督等對行政自由裁量權的監督也有重要作用。