關于上海建立危機處理機制的幾點思考

李勁東

摘要本文指出應對危機的能力是現代政府必備的重要能力之一,也是衡量政府管理水平的一項重要指標,必須把提高政府危機管理水平作為政府工作的一項重要工作,適當妥善應對危機事件是體現政府管理水平,也是保障經濟健康發展、構建和諧社會、提高政府凝聚力和公信力的重要基石。因此,盡快建立與社會主義市場經濟體制相適應的危機處理機制,是上海建設國際大都市實現四個中心戰略目標的重要保障措施之一。

關鍵詞政府凝聚力政府危機管理危機管理體系

中圖分類號:D67文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-197-02

在新的歷史時期,完備的危機管理體系是危機處理措施能夠有效實施的保障,加強政府危機管理建設十分重要,上海必須構建具有上海特點、時代特征的危機處理機制。

一、新時期上海危機處理面臨的形勢

2003年7月1日4時許,上海軌道交通4號線施工人員發現越江隧道區間聯絡通道滲水,后發生大量流沙涌入,繼而引發隧道受損及地面沉降、建筑物傾斜、防汛墻沉陷等險情。該事故搶險涉及水文、地址、工程等多種學科,綜合性、專業性、技術性要求非常高,稍有不慎,就會造成不可挽回的巨大損失。經過成功應對,截至7月16日,險情得到全面控制,整個事故沒有發生人員傷亡,有效防止了財產損失的擴大。這次災害事故搶險成功,主要得益于政府在充分聽取專家意見的基礎上進行民主科學決策、及時應對、妥善處置的結果。

上海軌道交通4號線施工事故、非典疫情、禽流感等都給我們敲響了警鐘,自從九十年代以來,上海經濟飛速發展,同時也面臨著越來越多的新挑戰和潛在危機。國際恐怖主義的蔓延、重大危險源和重大事故隱患不斷增加、自然災害的風險與日俱增、非典禽流感等高致病性流行病毒的傳播等無不對上海構建和諧社會、保持經濟持續快速發展、實現4個“率先”的發展目標構成了嚴重危險。上海在未來建設開放型國際大都市過程中出現的人口密度大、重化工程度高、土地資源稀缺、資源環境壓力大等諸多矛盾也為出現重大危機增加了新的不確定因素。上海在政治、經濟、文化、宗教等領域中面臨著眾多不可未知的潛在危機,在危機事件高頻發生的時期,政府所面臨的挑戰也越來越大。

一般來說,危機事件都具有從醞釀、爆發、傳播、減弱到最終消亡的生命周期。危機時期的特征,一是發生了難以預料的可能導致災難的事件;二是人們的心理和時空感發生了變化,感覺生活不再安全,工作和生活出現了失去時空的感覺,生活安排一下子脫離了常規,消費習慣一下子被打破,進入非常規生活時期;三是信息溝通不暢,謠言四起,各方面的消息都有,小道消息,政府的消息,還有媒體和公共輿論的消息,人們對于這些信息很難判斷和合理選擇,不知所措;四是公共秩序進入不穩定階段,隨時可能發生經濟和社會危機。

政府危機管理的關鍵,就是要提高對危機發生的預見能力、事件發生后的反應能力及善后恢復階段的學習能力。在高風險社會,政府越來越成為了公共危機的主要管理者。換言之,政府要有勇氣直面危機,所謂“君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘亂”,“位重任亦重,時危志彌敦”是也。

二、建立長效經常性危機預控機制

建立危機事件預警機制。應將危機事件的預警作為政府危機管理的一項重要職能,切實抓緊抓好。在危機爆發之前能夠識別各種征兆性事件,對危機爆發的概率及后果進行科學分析和判斷;發生危機,應立即由市政府職能部門分不同等級發出警報,同時應以市政府的名義提出科學、合理的建議,以及指導意見和防治方案。經常性危機預控的主要內容有:

(一)制定應對意外突發事件的預案

為了提高政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力,最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害,保障公眾的生命財產安全,維護國家安全和社會穩定,促進經濟社會全面、協調、可持續發展,依據憲法及有關法律、行政法規,對突然發生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害,危及公共安全的緊急事件制定應對預案。

專項應急預案主要由市政府及其有關部門為應對某一類型或某幾種類型突發公共事件而制定的應急預案。主要制定:上海自然災害救助應急預案;上海防汛抗旱應急預案;上海地震應急預案;上海安全生產事故災難應急預案;上海海上搜救應急預案;上海處置城市地鐵事故災難應急預案;上海處置電網大面積停電事件應急預案;上海突發環境事件應急預案;上海通信保障應急預案;上海突發公共事件醫療衛生救援應急預案;上海突發公共衛生事件應急預案等。各區、縣人民政府在市政府的領導下,按照分類管理、分級負責的原則,分別制定本地應急預案。

(二)做好危機預控的宣傳教育工作

及時通過新聞媒體宣傳黨和政府關于防治工作的方針、政策和措施,及時公布危機情況和處置工作動態,及時展現政府負責任的形象,消除社會恐慌,使群眾在知情的情況下積極參與危機化解工作,使社會各界從道義、資金、物質和技術等方面給予理解、支持和幫助,為有效開展危機處置工作創造良好的社會環境。

政府要有開放的視野,開放的思路和開放的措施,應當相信和依靠社會力量,拓寬社會參與渠道,形成全社會處理危機事件協調互動的良好氛圍。建立城市社區自治制度,分擔危機處理工作的社會職能。

(三)建立通暢、快捷、網絡健全的信息反饋預警系統

要建立以現代通訊手段為保障,信息上傳和下達有效傳遞的制度。建立跨越政府層級的重大危機事件緊急報告制度,完善媒體信息發布制度。盡量避免信息傳遞產生偏差,導致信息失真。積極通過媒體將信息直接傳遞給信息接受者,不需要經過多個傳遞過程,減少信息失真的可能性,從而避免謠言的產生或終止謠言的傳播。

建立預警系統有利于組織進行快速的反應,減少危機監測成本和提高危機監測效果,從而減少危機帶來的損失,消除了危機監測不連續所帶來的風險。這一系統包括信息收集子系統、信息加工子系統、決策子系統、警報子系統等。它結合具體領域或事件的工作流程、處理機制和程序,就成為通行方案、權變方案和部分計劃方案,有助于迅速地有條理地解決危機。

(四)實施具有針對性的、制度化的危機預控措施

一是做好危機處理的準備訓練。心理訓練。可以聘請心理學家等為管理者舉辦仿真的危機模擬實習。通過模擬實踐訓練,實施民眾災難逃生訓練。如重點在中小學開展火災逃生訓練等。

二是加強培訓和演習,增強政府部門及社會成員在危機中的反應能力,增強對危機情景的感性認識,具體包括對可預見的事件進行決策,前期的心理和知識培訓,以及處理危機的基本功演練,以保證一旦危機發生,能迅速地采取有效對策。

三是鍵全法規制度,加強檢查監督。在危機處理中,政府從采取措施,啟動應急預案、調動社會資源、實施搶險救災到追究失職官員的責任,都需要有健全的危機處理法規提供法律依據。應當盡快啟動《危機事態法》的制定,建立健全法律體系。

四是建立應對突發流行性疾病的科學長效防治機制。政府要適時進行引導,推動對流行病防治工作由應急向常態轉變,把防治工作納入依法、科學、規范、有序的軌道。積極推進各級疾病預防控制機構建設步伐,以應急指揮體系、疫情監測報告體系、疾病預防控制和醫療救治體系、應急處置隊伍為重點,建立國家和地方突發公共衛生事件應急處理機制,建立和完善疫情及時通報和公布制度。

三、政府危機管理體制的粗略構想

人類社會的進步,不斷地打破與自然的短暫和諧狀態,而政府由于管理上的慣性,其間必然會產生矛盾,外來的突發性事件使得矛盾沖突表面化,如果措施不力,則可能最終使危機浮出水面,引起世人的關注甚至恐慌。因此,為了不斷獲得新的平衡,必須有一種制度能預見并適度超前于現實,在危機產生時,幫助組織迅速達到新的平衡點。這就是我們所說的危機管理。

(一)建立政府危機管理專門機構

要使危機管理有效地進行,需要成立一定的危機管理的核心,即建立政府專門進行危機管理的部門。有專家建議中國政府成立一個類似于美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)的危機處理協調機構,以立法的形式授予對其他政府機構進行協調和調度的權力。對此,我表示贊成,在上海也應該成立一個類似機構專門負責市政府危機事務協調。該機構主要負責人是上海市市長、日常執行機構放在市府辦公廳。

同時,借鑒西方NGO機構(非政府民間組織)相對完善和成熟的經驗,可以在原有居民委員會的基礎上進行職能增加或轉換,使居委會成為政府對付突發性危機事件的有力的一線聯盟軍,不失為一種有益的嘗試。

(二)建立政府官員問責機制

政府要增強責任感、危機感,真正為公眾服務,提升自身的形象,提高社會公民的信任度。官員考核和任命既要對上負責,又要對人民的生命財產安全負責,促進危機管理和經濟社會協調發展。各種輿論工具都要監督政府,幫助政府提高決策的科學性和準確性。通過公正嚴格的司法程序,懲處對危機事件負有直接重大責任的政府官員,以消除公眾的不滿情緒。

(三)建立公共信息公開機制

在經濟全球化時代,政府和媒體的社會責任是向社會及時、準確地提供真實、可靠的公共信息。隨著政府推行政策轉向依靠其公信力,信息公開將成為建設“陽光政府”的重要利器。應改變某些傳統管制方法,允許有關新聞媒體進行新聞采訪、報道及評論,并全面開放;通過各種媒體宣傳有關危機事件方面的知識,讓公眾能夠迅速掌握、了解真實情況,提高公眾對危機的心理承受力,增強對政府控制危機的信心,防止出現因為信息閉塞而導致危機的失控和無謂的恐慌。

(四)物資配備

危機反應時資源是緊缺的,保證及時供給和合理分配有限資源,這是危機反應有效展開的關鍵,也是危機處理方案得以實施的重要保證。結合國家戰略物資儲備庫建設,在全市范圍內建設完善物資儲備網絡,指導各區縣建立物資保障工作網絡和監測機制,做好主要防治用品和設備生產能力迅速擴大的貯備工作,及時推介新型防護產品,積極組織生產和采購,啟動應急運輸系統,做好后勤保障工作。

(五)加強國際和地區交流,廣泛開展合作

與世界衛生組織等國際組織進行良好的合作,邀請世界衛生組織專家來上海考察,與香港、澳門特別行政區建立防治工作聯系機制,與國外開展多種形式的合作與交流,建立和完善全球應急機制積極進行有益嘗試。

四、完善政府危機決策制度

史蒂文·芬克在《危機管理》一書中說:“中國人早在幾百年前就領會了這一思想。在漢語中,組成危機的兩個字分別表示危險和機會。”正所謂“有危險才有機會”。因此,積極正確妥善應對危機,往往能把一次危機化解為一次機遇。其中,政府在危機中的決策起到了至關重要的作用。

(一)要樹立正確的危機處理態度

危機事件往往決定了決策是非程序化的,必須在有限信息、有限資源、有限時間的條件下尋求“滿意”的處理方案,政府在危機中的處理態度,往往決定了危機事態發展的方向和處理危機的最佳時機。只有樹立迎難而上、果敢堅決、百折不撓、勇擔責任的積極態度,在危機處理中冷靜、客觀分析問題,才可能將危機及時處置,將矛盾化解在萌芽狀態。既要防止出現盲目決策、急于求成,也要防止一味躲避、放棄決策,避免出現“霍布森選擇”或“鴕鳥效應”。

(二)尊重科學,民主決策

軌道交通4號線事故處置、非典疫情防治取得成功,關鍵是堅持科學態度,依靠科技人員,運用科學手段,進行民主決策的結果。因此,在重大危機處置中,充分聽取各方面專家的意見,作出科學民主決策,弘揚科學精神,將對危機得到有效控制起到至關重要的作用。同時,要堅持依法辦事,嚴格規范行為。要嚴格執行國家和上海市出臺的一系列法規政策,做到有法可依,嚴格依法辦事,保證危機處置工作的順利進行。

(三)建立快速的危機處理反應機制

要及時成立專門危機處理機構,確立核心領導小組。加強組織領導,形成統一的指揮協調體系。形成自上而下指揮有力、運轉協調、反應迅速、行動統一的工作指揮體系和工作機制,有針對性的做好組織指揮、技術指導、依法防治、物資資金、輿論宣傳等方面的工作。做到責任明確、紀律嚴明、政令暢通。保證各項工作組織指揮統一協調、堅強有力。

(四)搞好社會協作

做好物資供應,確保工作需要和市場正常秩序。在危機期間,要做好組織貨源,緊急調運,解決生活必需品斷檔脫銷問題,及時平息搶購風潮。通過研究制定產品質量、價格和市場秩序監管等措施,大力開展專項聯合執法檢查,嚴厲查處制售假冒偽劣產品、哄抬物價、亂收費等違法行為,切實維護正常經濟社會秩序。在危機處置過程中,要注意及時、準確收集掌握有關情況信息,預防、妥善處置群體性事件,及時監控、封堵、刪除有關有害信息,嚴厲打擊有關違法犯罪活動,嚴密防范境內外敵對勢力、“法輪功”等邪教組織的搗亂和破壞活動。

最后,借用別人滿懷感慨的話作為文章的結尾:“重大危機事件如非典疫情毫無疑問是一場陣痛,它不但拷問著一個城市的承受力,一個民族的承受力,更成了考驗中國政府的一塊試金石。……不斷提高政府應對公共危機的能力,真實、準確、及時地與公眾進行良好的信息溝通和交流,保障公民的知情權,這正是現代民主發展的必然要求。同時建立完善的公共危機應對機制,增強社會回應力,也是提高政府治理能力、保持社會穩定的必然要求。政府,給民眾更多信心;民眾,給政府更多信任。……一個開放自信、坦誠務實、勇于負責的政府形象,此乃人民之福、國家之幸矣。”