清末與民國時期社會控制體系國家建設探究

謝 曉 于榮萍

摘要本文剖析了我國清末與民國時期的社會控制體系國家建設的歷史原因,詳述了我國現代警察制度發端及發展歷程,分析了其失敗的原因,并指出其對我國現階段社會控制體系建設具有一定的借鑒意義。

關鍵詞清末與民國社會控制體系國家建設

中圖分類號:D691文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-196-02

在漫長的中國古代社會,政府的力量很少浸透到社會的基層,社會治安防范的主體是以家庭為單位的農村或城市社區,其社會治安控制的方式,主要是通過家庭和社區對成員施加強制性的道德約束,以及由此建立起來的鄰里守望的社區監督網絡。正如西方犯罪學家Ronald Troyer所言,中國人相信早期的介入是建立一個低犯罪社會的良好途徑,隱藏在社會管控實踐背后的中國傳統思維,強調以家庭、社區為主體的早期干預、改造以及思想教育,而非通過自上而下的國家強力管控。然而,近代化的到來,伴隨著社會結構的急劇變遷與社會治安管控壓力的增大,中國傳統社會安全管控體系逐漸式微,如何建立一套有效的社會治安管控體系成為現代中國國家構建的一項重要內容。

一、社會控制體系國家建設的歷史選擇

清末以降,外交因素引發深刻的政治危機,同時內部因農民暴動產生自下而上的社會解體,兩個過程的同時發生使中國社會陷入整體性的社會危機。自晚清開始,各社會領導團體和政權力量力圖重建全國秩序,收拾因自下而上的階級變動所導致的社會失序,提高中國自主權與實力以對抗國家的競爭對手。在這種背景下,恢復對基層社會治安的管控能力成為晚清以后任何一個政權所追求的基本目標。建立起對基層社會的有效管控,不僅是整合秩序的需要,亦是這個政權對內對外宣稱政治合法的必要條件。

無論是晚清政府、袁世凱政府、北洋軍閥政權以及國民黨政府,皆致力于提高中央政府的效能。各政權試圖通過自上而下的國家強制項目來恢復國家在稅收、軍事或民事方面的能力,乃至收復因社會變遷而分散化的社會權力。反映在社會治安管控方面,各政權皆試圖建立類似于西方和日本的現代國家管控體系,即建立現代警察隊伍并通過職業化的分工與訓練,實現國家對基層社會的浸透與控制。建立現代警察制度不僅是一個行政甚或政治上的遠景與目標,亦是一個現實的不得已。由于近代社會結構的變遷,傳統的以保甲制度為中心的社會安全管控系統在晚清發生了功能性式微。自晚清以后,保甲制度在基層社會治安方面越來越不能發揮實質的功效,這個治安管控的系統在一份官方的文件中被稱之為“有名無實”。至19世紀末,地方保甲制度變得可有可無,而那些在過去負責保甲工作的班頭走卒也被許多官員和民眾視為腐敗分子。蕭公權在他的書中這樣形容清末的社會治安控制系統:“好象只有在一個相對穩定的農村社會,只有極少數的農村居民因絕望而走上危險道路的情況下,保甲制度才證明是有效的;但是在一個不太安定的時期,保甲也并不比其它的國家管控方式更為奏效。①”綜合來看,無論是宏觀社會結構的變遷,還是傳統社會安全管控的式微,清末社會治安管控體系朝著國家化的方向發展乃是一個歷史的選擇。

二、我國現代警察制度發端及發展歷程

以現代警察制度代替傳統治安模式的觀念最早產生于1895年,中日甲午戰爭以后國內輿論強烈要求進行行政改革,百日維新運動的發生更加強化了這一訴求。因此,建立現代警制被提上行政改革的日程,政府希望通過學習日本與西歐先進國家的模式以建立自己的警察行政結構。建立現代警察最早的嘗試開始于1898年的北京與1901-1902年間的上海。在1901至1910年間,清政府官方組織實施了系列行政改革的項目,用以推進現代警察制度的建立。然而,第一個有實質意義的、具有省級規模的警察改革項目開始于袁世凱治理下的直隸地區,袁世凱是最早建立現代警察的政治人物。早在1902年,他曾在保定建立了一支500人的警察隊伍,并聘請外籍教練制定訓練項目,后來這支警察隊伍合并到了天津警察署。1905年清廷建立了警察部,在直隸省內建立地方警察力量,袁世凱的天津警察曾經一度變成整個直隸省效仿的模范。雖然袁世凱在直隸地區縣一級的改革是不平衡的,其所實施的經濟、教育等項目只有部分地得到執行,但是從警察項目的推行來看,袁世凱對直隸縣級政權的控制是成功的。袁致力于提高縣級官員的管制能力,與縣級鄉紳合作廢除保甲等傳統的非正規社會治安組織、取而代之以新的警察編制。也正是由于現代警察制度的行政浸透能力,袁世凱治下直隸地區的行政效能一度成為全國的領先者。但是在辛亥革命以后,情況就沒有此前直隸地區那樣樂觀了。在袁世凱之前的晚清半個多世紀的時間里,由于太平天國的發生,中國的財政與權力重心經歷了從中央到地方下移的過程,許多地方士紳階層在獨立于中央的地方層次具有了司法、稅收和行政方面的能力并得以制度化。許多地方士紳在地方開始建立自己的治安隊伍,尤其是在東部沿海地區江浙以及長江流域的一些城市地區,地方士紳為了保護自己的商業利益以及地方治安的安全,開始與官府合作建立起較為正規的地方治安隊,這種治安組織是通過對過去農村保甲制度遺留下來的人員進行的一種新形式的再造而形成的。掌控民國政權的袁世凱試圖通過培訓現代警察、建立現代警察制度來抗衡京畿地區以外的地方政治精英與士紳,他們在地方政治中占有絕對主導的地位。一個明顯的例子是,袁世凱曾試圖將直隸警務模式移植到上海地區,同時加強由中央任命的上海警督的權力,用以制衡當時的地方武裝力量。袁世凱更寄希望于通過在全國范圍內建設垂直化的警察行政體系,促成緊湊連貫的國家行政體系與中央行政能力的實現。然而,伴隨著袁世凱政治上的失敗,他的警察建設項目在地方層次夭折(下轉第243頁)(上接第196頁)了,袁世凱掌控下的行政資源的有限性決定了他沒有能力建立如同時期日本那樣的現代警察制度。

北洋軍閥時期,各軍閥政權也開始組織現代警察隊伍,但是由于全國政治穩定的大局未定,警察行政多服務于軍事割據與派系斗爭的需要。值得一提的是,當時北京地區曾經一度利用外國列強返還的鹽稅供養了一批城市警察,在維護京城治安方面取得一定效果。但是整體上來看,北洋時期始終沒有建立起來有效的警察體系。自1920年代末至1940年代,蔣介石領導的國民黨與其政府也曾致力于建立現代警察制度,希望在軍事戰場之外實現對一般社會治安的有效管控,此目標亦是作為實現孫中山早期中國社會重建計劃的一個重要部分。國民黨建立現代警察制度的重心在其所控制下的城市地區,國民黨努力在上海地區建立屬于自己的現代警察機構,用以強制實施法律與秩序,從而向當時控制上海部分地區的外國政權表明中國對內治理的決心與能力。為了實現此目標,上海的警政改革一度模仿天津模式以及日本、德國、美國的先進警務模式,許多外國警務專家被邀請到上海從事業務指導或培訓項目,國民黨的干部也被選派到國外去學習先進的警政。由此可見,蔣介石及其所領導的政府乃是寄希望于通過現代警察制度的建設,以及由此帶來的對社會基層的有效控制,實現對外恢復治理法權、對內建立政治合法性的目標。

三、社會控制體系國家建設的失敗及其意義

值得注意的是,蔣介石在對紅軍進行軍事“圍巢”的時候,為了獲得民眾的支持曾在江西實行傳統的保甲制度。當時的國民黨黨務委員會內專門設立了地方自衛處,研究保甲制度并草擬法規,在江西試行。1934年12月通知各省,普遍實行保甲制度。然而,國民黨推行保甲制度的實質并不是要充分發揮群眾的自組織能力與非正式社會治安結構的功效,相反,蔣介石要求地方保甲制度的軍事化,因為蔣視軍事化為自治實行主義根本精神所在。在這種精神的指導下,許多地方的保甲長是由上級任命的,缺乏對地區人民的回應與忍受性,反而騷擾地方造成治安混亂②。國民黨雖然表面上鼓勵并實行類似于傳統的非正式社會控制體系,但是實質卻體現了其正規化、國家化的意圖。國民黨政府解決國家建設的思路是領袖領導政黨,政黨控制國家,國家浸透社會。然而國民黨從未在政治上實現過真正的統一,國民黨以黨國體系建立新的國家秩序,以及在此基礎上重建地方治安管制體系的努力最終失敗。

由此觀之,面對基層社會秩序的瓦解,晚清政府、袁世凱掌控時期的民國政府、北洋軍閥政府以及國民黨政府,均致力于建立類似于當時西方國家和日本的正規警察隊伍,實現國家化的社會治安控制目標,即通過自上而下的國家力量,建立現代警察制度,將國家的觸角延伸到基層甚至縣級以下的水平,實現國家化的管控目標。盡管這些努力初步探索了中國現代社會治安防范的策略,奠定了中國現代社會治安管控體系的基礎,但是并沒有實現社

會治安管控國家化的目標,更沒有實現對基層社會治安的有效控制。