論我國民事訴訟中督促程序的發展

劉 杰

摘要我國在1991年4月9日實施的《中華人民共和國民事訴訟法》中增設了督促程序,并在2001年最高人民法院發布的《最高人民法院關于督促程序若干問題的規定》中對相關問題進行了明確。在民訴法剛剛頒布的一年多的時間里,僅公開發表的督促程序的論文大約就有七十余篇,這種宣傳和研究的規模在民訴法新增的程序和制度中是獨一無二的。①然而這樣的局面并未一直持續或是發展,時至今日,督促程序不但沒有像人們希望的那樣發揮其應有的作用,而卻日漸受到人們的冷落,使之形同虛設,1992年,全省審結督促程序案件17440件,而到1998年僅為9433件。②本文提出這一課題,對我國督促程序的現狀及原因進行研究與分析,在總結前人經驗的基礎上,提出完善我國督促程序的設想,以期拋磚引玉,促進督促程序進一步完善,使之服務于我國經濟建設。

關鍵詞督促程序司法效率支付令司法救濟

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-178-02

一、督促程序概述

(一)督促程序的概念

督促程序,是指在債權人提出以給付一定數量的金錢、有價證券為標的的財產上的請求后,法院僅根據債權人單方面的申請,不經過開庭審理,而直接向債務人發出支付命令的程序。③

在適用督促程序的情況下,法院發出支付令是以債務人對債權人的請求不會爭執為假定前提的,其目的就是使那些債權債務關系明確的案件能得到迅速、有效、經濟的解決。在現實生活中,往往存在這種現象:債權人與債務人之間的債權債務關系明確,只是由于債務人缺乏履行債務的能力或是債務人盡管有履行債務的能力卻故意不履行債務,如果債權人因此而借助于法庭審理,必然會將時間浪費于繁雜的庭審,并因此而支付較多的訴訟費用,同時,法院也需要組織審理案件,浪費了司法資源。對這樣的案件適用督促程序,就可以省去法庭調查,辯論的繁瑣程序,節省大量的時間,同時,由于適用督促程序的案件訴訟費用較低,也可以使案件當事人減少訴訟成本。

(二)督促程序的特點

從督促程序的形式上看,督促程序具有如下特點:第一,督促程序既具有訴訟程序的特點,又具有非訴程序的特點。第二,督促程序是一種略式程序。第三,督促程序是非實體性審查程序。第四,督促程序是選擇性程序。

從督促程序的操作層面看,督促程序還具有以下特點:第一,手續簡單。債權人只需向法院申請即可啟動程序。第二,審查快捷。由于只進行形式審查,就省去了案件前期的調查取證以及審理過程中的證據調換等普通訴訟審判中必經的程序,使得案件的審理大大便捷。第三,節省時間。第四,降低當事人的訴訟成本。第五,節省司法

資源。

(三)督促程序的意義

督促程序的適用具有重要的意義,很多學者對此也發表了自己的見解,如江偉教授認為,其意義是:一,迅速保護債權;二,節約訴訟成本。④張衛平教授則認為,其意義是:一,簡化訴訟程序,方便人民法院辦案;二,有利于及時保護債權人的合法利益,完善我國債權制度,維護社會主義經濟秩序。⑤譚兵教授認為,督促程序的意義是:一,及時保護當事人的合法權益,完善我國債權制度;二,簡化訴訟程序,體現“兩便”原則;三,預防糾紛,維護社會主義經濟秩序。⑥基于以上觀點,我們可以歸納出,督促程序主要有以下意義:

第一,提高司法效率。督促程序的適用,使得大量的債權債務關系明確的案件在進入普通訴訟程序以前就得到了解決,減少了法院的訴累。第二,有利于貫徹司法經濟的原則。督促程序是商品經濟,尤其是市場經濟條件下,秩序、正義、效率機制在訴訟法上貫徹的產物。⑦第三,有利于迅速解決債權債務糾紛,保護債權人債權,維護市場經濟秩序。

二、督促程序的歷史淵源與發展

(一)督促程序的淵源

督促程序的淵源可追溯至古羅馬法,在羅馬共和國時期,裁判官可以向某一特定的人發出一定的命令或禁止令,在這種命令或禁止令發出之前,并不需要長時間的實質調查,這樣做的目的是直接保護權利人受到威脅的利益。裁判官的命令或禁止令具有判決的效力,如果相對人不遵守這一禁令或命令,權利人可以提起訴訟,請求執行令。⑧從形式上看,這可以說是今天督促程序的雛形。

一般認為,現代督促程序起源于德國。德國于1877年的民事訴訟法中首次規定了督促程序,時至今日,此制度在德國已有一百多年的歷史。在十九世紀的歐洲,由于經濟的發展,經濟關系變的日益復雜,法律關系也變得復雜起來,這給各國的司法工作帶來了沉重的負擔。德國率先規定了督促程序,用于處理那些債權債務關系明確的簡單案件,得到了各國的效仿。

(二)督促程序的發展

德國在1877年民事訴訟法中規定督促程序后的一百多年中,對督促程序的內容做了較多修改。如1977年,德國對督促程序作出了重大修改,其主要內容是:一,適用范圍縮小,將原來的適用于以金錢、代替物及有價證券為標的的無對待給付的案件修改為僅適用于以金錢為標的的無對待給付的案件;二,為適應自動化辦案的需要,規定當事人必須使用法院預印的書狀;三,在督促裁定送達相對人時,法院應同時將已記載法院地址的異議書狀附送相對人,以便相對人能隨手填寫異議而送回法院;四,將異議期間由原規定的一星期改為兩星期,以強化對相對人的保護;五,債權人的申請書狀必須明確表明其請求權無對待給付且其債務已到期,以避免對有爭執性的請求權發出督促裁定;六,相對人提出異議而轉為起訴的,以相對人的普通審判籍法院為管轄法院,申請人在申請書狀中必須先就相對人的普通審判籍作出說明。⑨德國的督促程序取得了較好的運行效果,1990年督促程序案件有5145256件,通過普通訴訟解決的有578346件,僅占督促程序案件總量的11.2%,其余案件未經普通訴訟程序就獲得了解決,這大大減輕了法院的負擔。

1983年奧地利修改督促程序,規定凡是請求支付75000先令以下的民事案件,法院受理起訴后不經過原告的同意,先向債務人發出支付命令,如果債務人在兩周內提出異議,支付命令失效,進入法庭審理,其異議率不到10%。奧地利這種做法已經不是原來意義上的督促程序,但它說明,只要程序結構合理,支付命令處理案件的作用確實很大。⑩

三、我國督促程序現狀及存在的問題

(一)我國督促程序的現狀

我國的督促程序是在借鑒國外相關規定的基礎上根據我國的國情制定的,其內容主要涉及適用范圍、支付令的申請條件、支付令的送達、債務人異議等方面。支付令申請的條件,是督促程序的重要內容。除我國民事訴訟法中對支付令的申請條件作出的原則性規定外,《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》就債權人向人民法院申請支付令應當具備的條件做了明確規定:一,請求給付金錢或匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉讓的存單等有價證券的;二,請求金錢或有價證券已到期且數額確定,并寫明了請求所根據的事實、證據的;三,債權人沒有對等給付義務的;四,支付令能夠送達債務人的。

依照《民事訴訟法》的規定,支付令送達必須通過債務人能夠實際接受的法定方式送達。債務人能夠實際接受的送達方式,包括直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達和轉交送達。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干意見》第221條對債務人書面異議的審查作了明確規定:債務人在法定期間提出書面異議的,人民法院無須審查異議是否有理由,就應當直接裁定終結督促程序。2001年1月21日實施的《最高人民法院關于督促程序若干問題的規定》對管轄問題作了補充規定。

(二)我國督促程序存在的問題

盡管我國的督促程序已經比較完備,但在其實施的過程中,其運行效果并不令人滿意。在這里筆者僅從法律規定和實際操作兩個方面進行思考,對我國督促程序存在的問題展開論述。在法律規定方面,第一,對督促程序案件的管轄異議缺乏明確的規定。第二,對債務人異議沒有必要的限制。第三,督促程序沒有與普通訴訟程序較好的銜接。第四,督促程序的案件審理費用數額及承擔方式不合理。在我國,督促程序案件的訴訟費用標準是100元,這樣的收費標準對標的額較小的案件來說可能會偏高,第五,對錯誤發出支付令的補救程序欠缺完善。

在督促程序的操作方面,第一,對督促程序的宣傳較少,導致人們對督促程序知之甚少,甚至是陌生。如在天津市,1995年一審審判程序處理民事、經濟案件34759件,以督促程序處理的民事、經濟案件為251件,僅占一審民事、經濟案件總數(不含海事和知識產權案件)的0.7%;豘第二,地方保護主義的存在影響了當事人選擇使用督促程序的積極性。第三,一些法院對適用督促程序的案件不夠重視,存在著重普通訴訟程序,輕督促程序的思想,忽略適用督促程序。

四、完善我國督促程序的建議

針對我國督促程序存在的問題,筆者提出以下完善構想:

第一,對督促程序的案件管轄權進一步明確。適用督促程序的案件具有其自身的特點:債權債務關系明確且沒有對等給付內容,這樣的案件處理比較簡單,對專業性要求也相對較低,因此,基層法院完全可以勝任。

第二,對債務人的異議進行必要的審查。如果沒有對債務人異議的審查,就造成了債權人在申請支付令時承擔一定的義務而債務人在提出異議終止督促時可以不承擔任何義務,這就有可能會造成債務人任意提出異議,惡意終止督促程序,使債權人遭受損失。為了解決這一問題,一方面,可規定債務人在提出異議的時候要接受一定的審查,這種審查也應是形式上的,只要能從形式上證明債務人異議的有理由性即可。另一方面,可以規定,如果債務人惡意提出異議,一旦債權人提起訴訟,并在以后的訴訟中勝訴,那么債務人應承擔一定的懲罰性責任,以便可以維護督促程序的有效性。

第三,完善督促程序與普通訴訟程序的銜接。督促程序在因債務人的異議終止后,如果債權人沒有明確表示不提起訴訟,則轉入普通訴訟程序。在督促程序案件的審理過程中,財產案件的規定收取費用顯然過高。如果債務人提出異議,督促程序終結,則債權人為了保護自己的合法權益向法院另行提起訴訟仍需交納訴訟費,這樣債權人為了保護自己的同項權利交納雙重的訴訟費用顯然不合理。

第四,健全和完善對生效錯誤支付令的司法救濟程序。依法保護當事人的合法權益,嚴格依法受理,正確適用法律,從立案受理、審查、執行各個環節實行流程管理。在切實保證案件質量的同時,應當本著“實事求是、有錯必糾”的原則,一是賦予當事人對“認為生效支付令適用法律錯誤”的審訴權和申請再審權;二是對生效支付令的“確有錯誤”作出比較規范的界定。

第五,加強關于督促程序方面的法律宣傳、普及。一方面是要向人民群眾廣泛宣傳民事訴訟法關于督促程序的規定及其簡便、快捷、高效的優點,增強債權人利用督促程序的意識;另一方面,人民法院要教育審判人員注意克服重訴訟程序輕督促程序的思想,對符合支付令適用條件的,人民法院要注意及時引導債權人選擇適用督促程序,以加速資金流轉,使債權人的合法權益及時得到保護。

通過對我國督促程序的現狀的研究,可以看出:一方面,我國督促程序的相關法律規定存在不完善和不合理的地方;另一方面我國的司法實踐中還存在很多問題,這也導致了督促程序不能有效運行。要解決這些問題,前提是法律的制定要符合我國的國情,在這樣的前提下,才可以進行法律的借鑒與移植。督促程序的法律規定的缺陷是需要改進的,但更重要的是,我們要建立一個良好的司法體系,在這一體系中,尤其重要的是提高司法人員的司法水平,是他們摒棄重普通訴訟程序,輕督促程序的思想;同時,還要做好督促程序的宣傳,使督促程序廣為人知。

總之,對于督促程序存在問題的解決是一個長期的、必需的、不間斷的過程;是需要國家、社會、司法機關和個人多方面努力的工作;對這個問題的解決也是社會主義法治現代化的重要標志!