檢察“公訴一體化”沖突及對策分析

王艷雯

摘要“檢察一體化”過程中,必須考慮檢察公訴權親歷性和裁量性的本質屬性,并在檢察司法改革的設計中體現出來,從而實現公訴權的獨立性。是維護司法的公正與統一的需要。

關鍵詞公訴一體化親歷性獨立性公訴委員會

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-170-01

“檢察一體化”是理論上對檢察制度中有關上命下從的權利運行方式的概括,實踐中已經成為新時期檢察機關創新工作機制的重要方式。但確切的說,“檢察一體化”不是一個法律概念,它僅僅從理論的角度提供了一個考察檢察制度的嶄新視角。目前絕大多數的理論偏重宣揚檢察一體化機制在實現檢察職能方面的積極作用,很少有人談到其可能帶來的負面影響。更有人在“檢察一體化”的大旗下,又提出了“公訴一體化”。不可否認,實行檢察一體化對于公訴工作具有形成內部監督制約,防止起訴裁量權濫用等方面的積極意義。

但是,科學的發展需要嚴謹的態度,認識和尊重事物的本質屬性是研究一切問題的出發點。應當明確,檢察權本身含有行政權與司法權的雙重屬性,盲目擁護、推行建立檢察一體化機制,不可避免的會帶來一些負面作用,不理清并解決這些問題,一體化機制必然缺乏可行性。如果檢察一體化體制的建立僅僅流于形式或口號,對檢察司法改革將是嚴重的打擊。本文將從檢察公訴權的本質屬性角度分析檢察一體化可能帶來的沖突并提出對策意見。

一、檢察公訴權具有親歷性和司法裁量性的特點

“檢察權一方面因其有執行法律的機能,本質上屬于行政權;但另一方面因公訴權與審判直接關連,從而又具有與審判權同樣的司法性質。”檢察權的司法性主要指兩點:一是獨立判斷和裁決,二是以適用法律為目的;行政性則主要體現于上命下從的縱向關系,以及追求行為本身的目的。所以檢察權所具有的司法特性,突出體現在公訴活動上,它需要一種親身經歷程序、直接審查證據事實的親歷性前提,而且具有司法判斷性和法律適用性的裁量特征。因而公訴檢察官需要一定程度的獨立性,根據自己的直接感知與判斷來處理檢察業務,才符合檢察活動的規律,這正是確立辦案責任包括錯案追究制的前提。

二、檢察公訴一體化的實踐表現與現實沖突

檢察公訴一體化的實踐突出表現兩個方面,一是上下級檢察院之間的關系,二是同一檢察院內部人員之間的關系。

(一)就上下級檢察院關系而言,公訴一體化體現為上級院對下級院公訴工作的領導。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定,主要體現在兩個方面:一是公訴決定的撤銷、變更制度和指令糾正制度。上級人民檢察院對下級人民檢察院作出的決定,有權予以撤銷或者變更;發現下級人民檢察院已辦結的案件有錯誤的,有權指令下級人民檢察院糾正。下級人民檢察院對上級人民檢察院的決定應當執行,如果認為有錯誤的,應當在執行的同時向上級人民檢察院報告。二是備案審查制度。檢察機關直接立案偵查的案件決定不起訴后,審查起訴部門應當將不起訴決定書副本以及案件審查報告報送上一級人民檢察院備案。通過備案機制,上一級人民檢察院可以在審查中及時發現問題,及時糾正、監督下級人民檢察院依法辦案。在檢察院內部,檢察長統一領導檢察院的工作。

從上述內容可以看出:首先,上級檢察機關權力過大、過于寬泛。在檢察一體化的制度設計上,過分信賴上級檢察機關處事的公正性、決斷的正確性,是值得懷疑的。上級和下級的關系,應通過法律來規范和約束;其次,檢察機關在行使決定起訴、不起訴、支持公訴等職能時,具有很強的司法性,應當尊重檢察公訴權的特點,自行作出決定,不受上級檢察機關的干預。上級檢察機關對請示案件的處理,名為“領導”,實際上極有可能導致插手、干預下級檢察機關獨立行使職權,是行政介入司法的體現。此外,由于上述權限的規定,下級檢察機關在辦理許多案件時,不是基于事實和法律對案件作出獨立的判斷和處理,而是動輒向上級檢察機關請示,仰承上司鼻息。從而導致下級檢察機關行使職權的獨立性受到很大的影響。

(二)在同一檢察院內部,公訴工作實行的是“承辦人審查、部門負責人審核、檢察長或檢察委員會決定”的機制。這種辦案機制中,案件的審查、審核和決定權分別由承辦人、公訴部門負責人、檢察長或檢察委員會行使,上下級檢察官之間如其說是領導關系,倒不如說是一種案件辦理上的分工關系。由此容易產生兩大問題:其一,公訴案件的審查主體和決定主體相分離,審查證據的承辦人沒有決定權,對案件有決定權的檢察長和檢察委員會又不一定直接審查案件證據,影響公訴決定的合理性。其二,承辦案件檢察官的獨立性和主動性得不到有效發揮。不難看出,在公訴機制上,無論是上下級檢察院之間還是同一級檢察院內部上下級檢察官之間都體現出了檢察一體化的特征。但在這種高度一體化機制中,承辦檢察官的積極主動性沒有得到應有的體現。雖然便于強化對辦案人員的監督并保證檢察活動的統一性,但不符合司法活動直接性和親歷性的要求,形成辦案人員對領導的過分依賴,不利于調動和發揮檢察官個人的積極性和增強其責任感,“個人對法律的理解已經被集體行為所全面抵消”,個人權利被集體權力淹沒。當然不利于細化錯案責任,實行錯案追究。

三、檢察公訴一體化沖突的對策

檢察一體化是為了保證公正有效地行使法律,強調公訴權的獨立也是為了保證公正有效地行使法律,二者的目的是一致的。因此,正確協調檢察公訴一體化與公訴權獨立的沖突,應是檢察一體化制度設計中必須妥善解決的問題。本文認為以下三個途徑可以嘗試:

(一)上級檢察機關的領導監督權不應當是無限的,要通過法律明確上級檢察機關的領導權限,如:(1)上級檢察機關有發布指令權,上級檢察機關有權向下級檢察機關發布指示、命令和工作部署,下級檢察機關應當執行,但上級檢察機關無權就具體案件發布指示。同時應確認下級檢察機關在一定條件下的抗命權。諸如對上級檢察機關的違法指令,下級檢察機關有權拒絕服從等。(2)摒棄案件請示制度,確認上級檢察機關對檢察事務承繼權和移轉權。下級檢察機關在自己的職權范圍內,完全獨立地行使職權,在處理具體案件時,不受上級檢察機關的支配。

(二)進一步完善主訴(辦)檢察官制度。主訴(辦)檢察官制度早已經開始推行,但由于我國司法官管理制度等各方面的原因,主訴(辦)檢察官制度還存在不少問題,主訴(辦)檢察官制的改革能否獲得成功,主要取決于檢察官能夠在多大范圍內以自己的名義獨立處理分配給自己的案件。從改革的角度看,目前主訴(辦)檢察官制度的確立需要同檢察一體化原則統一起來加以綜合考慮,需要對上級檢察院和檢察官如何行使指揮權、主辦檢察官之間事務移轉權等問題作出相應的規定,對如何行使和約束干預主辦檢察官的事務的權力也應提供必要的規范。

(三)成立公訴委員會。從專門的結構設置以及權力分配的層面上思考,建議在地級市一級以上的檢察院成立以該院轄區為單位的公訴委員會,專門委派人員組織該委員會的日常工作,統轄該院轄區內所有下級檢察院的公訴部門。公訴委員會的成員應當包括公訴部門的業務領導和業務骨干。以專門的公訴委員會代替原先的各級院的檢察委員會來行使對重大疑難復雜案件的定罪起訴問題的決策職能,或是相關的咨詢職能。首先,公訴委員會的組成人員都是地區內公訴業務部門的負責人或是骨干,有著豐富的公訴業務經驗,而各級檢察委員會的成員雖然大都也有著豐富的檢察工作經驗,但并不一定有著足夠的公訴業務經驗。由地區的公訴委員會代行該職能,可以使與會成員有一個更專業的交流平臺,更深入地探討疑難案件,作出更縝密地分析判斷,這樣“會診”出的最終結論當然也更具權威性,更容易讓人信服。

檢察公訴職能是檢察機關的所有職能中最具司法屬性的部分, 認識其本質屬性,并在檢察司法改革的設計中體現出來,從而實現其價值,是維護司法的公正與統一的需要,可也以大大彌補現實中我國檢察機關獨立性不足的缺陷, 加強檢察工作的抗干擾性。