檢察機關能否成為民事訴訟原告

朱亞宏

摘要是否賦予檢察機關公益訴訟(民事)原告人資格,為近年來民事訴訟法討論的熱點。本文從具體案例著手,根據當事人適格理論和訴權理論對此問題做了簡要的探討。

關鍵詞檢察機關民事訴訟原告資格

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-164-02

一、案情簡介:

浦陽街道北小門巷48號房地產系國有資產,由浦江縣良種場占有、使用。2000年上半年,該場打算處置該房地產。同年5月24日,該縣土地估價事務所對該宗地塊的評估價格為572551.3元,估價報告有效期6個月。6月7日,該縣普信會計師事務所對該宗房產評估價格為44640元,評估結論有效期一年。6月14日,該縣國有資產管理局同意該場公開拍賣該宗房地產。2002年4月14日,原資產評估已失效,該場未重新進行評估,便與金華一通拍賣有限公司(下文簡稱金華一通)簽訂合同,委托拍賣上述房地產,并以原資產評估值為依據約定拍賣底價為62萬元(含土地出讓金22.9萬元)。2002年5月24日,金華一通公開拍賣該房地產。洪某和朱某、黃某、周某、潘某參加競買。洪某付給每人2.5萬元后,這四人退出競買。洪素琴以底價競拍成功。5月27日,洪某向金華一通繳清62萬元后,與該場簽訂了買賣合同。2002年6月12日,浦江縣人民檢察院向浦江縣人民法院提起民事訴訟。

二、問題核心的理論介紹

本案問題核心是檢察機關作為原告是否適格,抽象到民事訴訟法學研究上就是有關當事人適格的問題。以下我就帶著這個問題對民事訴訟當事人適格制度進行論述和思考。

(一)當事人的概念

民事訴訟的當事人,是指為保護民事權益,以自己的名義進行訴訟,引起訴訟程序發生、變更、消滅的人。當事人有廣義與狹義之分:狹義當事人只包括原告和被告,廣義當事人除原告和被告外,還包括共同訴訟人、訴訟代表人和第三人。當事人在民事訴訟中具有極其重要的地位,無當事人即無民事訴訟。

(二)當事人適格

1.當事人適格的概念

當事人適格,是指當事人在具體的民事訴訟中,能夠作為當事人進行起訴或應訴,具有訴訟實施權的資格。

當事人適格和民事訴訟權利能力不同,當事人適格是就具體案件而言的,當事人適格表明該當事人是正當當事人(正當當事人是指對特定的訴訟,有資格以自己的名義成為原告或被告,因而受該案判決拘束的當事人)。而民事訴訟權利能力是針對抽象訴訟而言的一種資格,有民事訴訟權利能力未必是正當當事人。

2.判斷當事人適格的標準

傳統民事訴訟法理論認為,適格當事人應具備以下兩個條件:一是具有民事訴訟權利能力(當事人能力);二是對訴訟標的所涉權利義務關系具有訴訟實施權。判斷當事人適格的標準,關鍵就在于有無訴訟實施權。根據當事人對特定的訴訟標的有無訴訟實施權,我國學者將當事人分為正當當事人和非正當當事人。

在不同的法律關系中,訴訟實施權的基礎是不同的。主要有以下兩種情形:

第一,對實體權利有處分權或管理權。一般來說,實體法上的民事法律關系或者權利義務主體,即直接的利害關系人,對訴訟標的具有訴訟實施權,是適格的當事人。這是傳統的利害關系當事人觀念的主要依據,也是我國民訴法規定的起訴要件之一。爭議的實體法律關系主體如原告對自己的權利有處分權或管理權,他們當然具有訴訟實施權,可以就爭議的法律關系提起訴訟,從而成為正當的當事人。

第二,訴訟擔當。在某些情況下,法律關系主體之外的某些特定主體雖然不是權利義務主體,但其基于法律規定或當事人約定對訴訟標的享有管理權或處分權,也是適格當事人。對于上述情形,民訴法理論上稱為訴訟擔當。所謂訴訟擔當,是指實體法上的權利主體或民事法律關系主體以外的第三人,對他人的權利或法律關系有管理權,以自己的名義,為了他人的利益或代表他人的利益,以正當當事人的地位就該法律關系所產生的糾紛提起訴訟,法院判決的效力及于原民事法律關系主體。根據訴訟擔當產生的依據不同,訴訟擔當分為法定的訴訟擔當和任意的訴訟擔當。法定的訴訟擔當是指基于法律規定而對他人的權利或法律關系享有訴訟實施權,如破產管理人、遺囑執行人、遺產管理人、失蹤人的財產代管人、為保護死者利益提起訴訟人等;任意的訴訟擔當是根據民事法律關系主體的意思而承認的訴訟實施權,如我國的代表人訴訟中,代表人基于被代表人的授權而擔任訴訟代表人。

第三,適格當事人的確定。學者江偉、孫幫清提出了如下思路:

首先判斷是否具備訴訟權利能力。當事人適格必須以有訴訟權利能力為前提,無訴訟權利能力者肯定為當事人不適格,但有訴訟權利能力者不一定適格。

其次判斷當事人是否具有訴訟實施權及訴的利益。對于給付之訴,當事人適格是以訴訟實施權為基礎的。凡屬于原告所主張的實體法律關系的權利義務主體當然具有訴訟實施權。此外,訴訟擔當人也具有訴訟實施權。對于確認之訴,原告對其請求有確認利益,即為原告適格。對于形成之訴,依照法律規定可以成為當事人的,即為當事人適格。

再次根據原告起訴時訴的聲明來判斷。對于當事人是否適格,應當以原告起訴時所主張的訴訟標的來判斷,并非以法院調查結果為準,即從形式上認定作為訴訟標的的法律關系應當在何特定當事人間解決才具有法律上的意義,與該法律關系本身是否實際存在是兩回事。

3.檢察權的內容

檢察權的內容,是通過法律賦予檢察機關的職權反映出來的。檢察機關的職權,就是檢察權的具體內容。關于檢察機關的職權,1979年頒布的《人民檢察院組織法》曾作出明確規定。1989年通過的《行政訴訟法》第十條、1991年通過的《民事訴訟法》第十四條、1996年修改后的《刑事訴訟法》第八條,以及1997年頒布的《關于勞動教養的補充規定》第五條、1990年頒布的《看守所條例》第八條、1994年通過的《監獄法》第六條、1995年通過的《人民警察法》第四十二條等,都對檢察機關的職權作過規定,授權檢察機關對有關事項進行法律監督。這些法律規定,明確了檢察機關的職權范圍,是檢察機關進行法律監督的法律依據。根據這些法律的規定,檢察權的基本內容,可以概括為三個方面:①對直接受理的刑事案件進行偵查;②對刑事案件提起公訴;③對訴訟活動進行監督。檢察機關對訴訟活動的監督,主要是四個方面的監督:一是對刑事案件立案偵查活動的監督;二是對審判活動的監督;三是對裁判結果的監督;四是對裁判的執行情況的監督。這四個方面都涉及到法律的正確適用的執行的問題,因而對這些活動中可能發生的違反法律的情況進行監督,是法律監督的重要內容,也是檢察機關的基本職權之一。

三、解決途徑

經過以上學說梳理和法理分析,我認為:檢察機關做此類國有資產流失案件原告是不妥當的。理由是:(1)法律雷池不容逾越,有法必依,法院、檢察院和公民,不能出于“善意”或者某種“迫切需要”而不遵守既定的法律。對國家機關,法無授權即禁止,對公民,法無禁止即自由。這一準則亦適用于檢察權——檢察權法定是原則。我國目前沒有檢察機關可以作為民事訴訟原告人的法律規定;目前僅刑事訴訟法第七十七條第二款“如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事訴訟。”也就意味著,在我國現有法律框架下,只要國有資產流失案件沒有嚴重到需要追究刑事責任的情況下,檢察機關就不能以民事訴訟原告的身份追究侵犯國有資產所有權的侵權人的民事責任。(2)檢察機關提起民事訴訟將破壞民事訴訟中以法院為頂點的“等腰三角形”訴訟結構。在目前的司法體制下,由于檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟,其中對民事審判活動的監督權必然會導致法院中立地位難保,其特殊的地位和權利(權力)也會使其與對方當事人之間的平等對話產生困難。(3)我國的檢察機關屬于司法機關,而英國、美國、法國等國的檢察機關不是司法機關而是行政機關,他們提起民事訴訟時實際上是作為政府律師角色進行訴訟的。在我國存在專門的政府法律顧問“政府法制辦”。(4)如果檢察機關作為民事案件的原告,能否變更、放棄訴訟請求,是否承擔舉證責任,是否承擔錯誤保全的責任,被告提出反訴,檢察機關能否作反訴被告等?

我認為,本案適格原告可以有兩個解決方案:

(一)由浦江縣良種場作為原告,其原告資格是毋庸置疑的

問題是很多國有資產流失案件中國有資產的直接管理人(相關企、事業單位)的主要負責人本身是有違紀違法行為的,因此這類企事業單位是不會主動作為原告起訴的。本案中浦江縣良種場就存在違規行為,此時,檢察機關可以在查清違規行為的情況下,向其發出《檢察建議書》責令該單位起訴,或向其上級主管部門發出《檢察建議書》,建議調整該單位負責人(在不干涉企業經營自主權的情況下),由新的法定代表人代表本單位起訴。

(二)由當地人民政府作為此類案件的原告

根據民事訴訟要件分類說建立的具體訴權說,訴權以民事權利的存在為先決條件,這些先決條件可以分為三類,滿足這三類條件,就有訴權的存在,并且當事人的訴權也應得到滿足。訴權的三類要件中第一類要件是訴訟要件,它包括:(1)一定的訴訟申請形式;(2)按正常訴訟程序提出訴訟申請;(3)訴訟申請由有訴訟權利能力的人提出;(4)訴訟申請向有管轄權的法院提出。具備了上述要件,就產生訴訟程序,就可以讓案件進入實體解決的審理程序,如缺乏其中任何一個要件,那么就應停止訴訟程序,不作實體解決而終止案件。第二類是訴的程序前提要件。訴的程序前提要件包括解決具體糾紛的許可性、訴的利益等,其內涵是表明原告有權利保護的利益和權利保護的必要。只有在具備程序前提的情況下,法院才能對實體法律關系作出有利于一方當事人的判決;如果缺乏這些前提要件,法院就駁回其訴訟。但是這種裁判只解決當事人有無保護權利的請求權存在的問題,并不等于對實體法律關系的糾紛作出了有利于一方當事人的解決。第三類要件是訴的實體前提要件,也稱為權利保護要件,其內容是原告主張的私法上的權利義務存在或不存在,其總和表現為民事權利,有無這些民事權利的問題,要依民法的規范解決。不具備實體前提,法院就可以駁回其要求法律保護的請求權,可以以訴無根據為理由而判決駁回其訴訟請求。

我認為,當地政府在此類案件中前兩類要件是沒有爭議的,對于第三類要件政府作為原告也是具備的,理由是:(1)在我國,政府是國家和社會公共利益的代表應當可以作為民事訴訟的原告,司法實踐中政府作為民事訴訟原告的案例也屢見不鮮。(2)《國務院關于加強國有資產管理工作的通知》“七、按照統一領導、分級管理的原則,逐步建立和健全國有資產管理機構。國務院確定,由財政部和國家國有資產管理局行使國有資產所有者的管理職能,國家國有資產管理局專職進行相應工作,并由財政部歸口管理。”《國務院辦公廳關于印發財政部和國家國有資產管理局職能配置、內設機構和人員編制方案的通知》(國辦發〔1994〕31號)國家國有資產管理局職能配置、內設機構和人員編制方案“二、主要職責:……(二)負責國有資產的清產核資、產權界定、處理產權糾紛、進行產權登記、資產匯總報表等基礎性管理工作……(七)會同有關部門研究制訂國有資源性資產管理和行政事業單位國有資產管理的制度和方法,參與處理重大產權糾紛。……”《中華人民共和國企業國有資產法》“第三條國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。第四條國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定,分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責,享有出資人權益。國務院確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業,重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業,由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業,由地方人民政府代表國家履行出資人職責。”可見當地政府完全具備原告資格。檢察機關在發現國有資產流失問題時應及時向本級政府通報,并支持其進行訴訟,而不應越俎代庖,包攬訴訟。

四、結語

在我國民事公益訴訟制度缺失,并且民事訴訟法又嚴格限制原告起訴資格的情況下,檢察機關提起公益訴訟的確在保護國有資產方面發揮了重要作用,也產生了較大的社會效應。然而,如果從理論上進行深層次分析,則必然看出,作為法律監督者的我國現有檢察機關提起公益訴訟因不符合公益訴訟的本質要求而不具有理論上的正當性。我國各級人民政府完全可以作為國有資產流失案件的原告,由其提起訴訟于法有據,各級人民政府對此再不作為就是瀆職,應承擔相應的法律責任。檢察機關及時發出《檢察建議書》并支持相關單位和政府(含相關部門)提起民事訴訟,也是其發揮法律監督的有效途徑。