論檢察機關在環境公益訴訟中的原告資格

伍婷婷

摘要我國法學界對建立環境公益訴訟的必要性已普遍認可,但誰能成為環境公益訴訟的適格原告,學界對此觀點不一。本文從檢察機關以公訴人身份介入環境公益訴訟的優勢、法律依據等方面進行分析,指出檢察機關是最佳適格原告,并對檢察機關提起環境公訴的制度設計提出了幾點建議,以期實行對環境公益的有效保護。

關鍵詞檢察機關環境公益訴訟原告資格

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-159-02

一、引言

隨著我國經濟的飛速發展,環境污染和生態破壞的現象十分嚴重,環境侵權

問題日益凸顯,由此引發的環境糾紛數量急劇上升。據統計,從20世紀80年代中期到90年代中后期,我國的環境糾紛一直保持在每年10萬件左右,但是自1998年以后,環境糾紛數量呈現急劇上升趨勢,在短短6年多的時間里增加了約4倍,2003年突破了50萬件。目前,盡管解決環境糾紛的方式呈多元化趨勢,但環境訴訟仍然是解決環境糾紛的一個重要途徑。但是由于傳統訴訟法將提起訴訟的主體嚴格限制在與案件有直接利害關系的人和受到具體行政行為侵害的相對人之上,不可避免地束縛了環境訴訟的發展,無法應對日趨嚴重的環境違法行為。因此,要對傳統訴訟法進行突破,建立環境公益訴訟,擴大訴訟的適格原告范圍,以應對日益增多的環境糾紛處理的需要。

在我國,學界對建立環境公益訴訟的必要性已普遍認可,但是關于環境公益訴訟的原告主體資格問題,還是存在諸多爭議。學界分別提出了公民個人、環保團體、檢察機關、行政機關部門及其他相關組織等,可以做為環境公益訴訟的適格原告。筆者認為,就我國目前的訴訟制度而言,環境公益訴訟的主體如果一步擴大到一般民事主體,包括個人或非政府組織等還不太現實,不過可以借鑒發達國家公益訴訟的模式即由檢察機關提起環境公益訴訟的方式,也許更可行。在我國,檢察機關是法定的公訴機關,檢察機關可以提起環境公益訴訟而且是提起環境公益訴訟的最佳主體。

二、檢察機關作為環境公益訴訟原告之優勢

之所以認為檢察機關是提起環境公益訴訟的最佳主體,主要是從現實角度考慮,相較其他主體而言,我國檢察機關具有如下優勢:

(一)檢察機關是國家環境利益的最佳代表

環境污染、生態破壞等行為,侵犯的往往不僅僅是公民個人、法人或組織的合法權益,同時也會侵犯國家和社會公共利益。此外在現實生活中,許多環境污染行為并沒有直接侵犯特定的公民、法人或組織的權益,根據我國訴訟法規定的“直接利害關系”或者“直接受到損害”的起訴條件,往往使得無人享有訴權,最終導致國家、社會公共環境利益受損。保護公共利益是國家的責任,但國家是一個抽象主體,國家要保護這種利益,就需要代言人。自檢察制度產生以來,檢察機關就是以國家利益和公共利益代表的身份出現的。國外許多國家的檢察實踐都有一個共同特點即以積極、主動的方式參與訴訟活動。有學者提出:“現代訴訟的基本理論認為,檢察機關在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實提供給法院,要求其依法進行審理和裁判,并對審理的過程及裁判的結果進行監督。因此,在國家利益受到損害時,檢察機關有責任和義務代表國家利益進行起訴,運用公力救濟的司法手段保護環境公共利益。因此筆者認為,賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格,符合檢察機關的職能特點,也是公益訴訟國家干預原則的最佳體現。

(二)彌補個人訴訟機制存在的不足

個人訴訟是一種勇敢者的訴訟,當勇敢者缺位時就會導致環境損害所涉及的環境公共利益無法得到保護。在現實生活中,即使法律賦予公民環境起訴權,個人也常常會因不知、不能或不敢等種種原因而不起訴,其后果是許多環境違法行為長期得不到有效制止,環境侵害者逍遙法外,而公眾的環境利益乃至環境本身受到嚴重損害卻無法恢復。要改變這一現狀,可以授予檢察機關起訴權,由其代表國家提起訴訟,可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下,國家利益與社會公益遭受損失卻得不到救濟的尷尬處境。

此外,個人訴訟往往面對的是實力雄厚的污染企業和有巨大威懾力的行政主體,原被告雙方無論在資金、信息還是組織上都是無法比擬的。為了平衡原被告之間的差距,環境公益訴訟需要一個專業的訴訟集團來擔負起訴職責。從現階段我國的國情來看,只有檢察機關最為適宜。檢察院作為國家機關,擁有專業的法律人才和廣泛的調查權,力量比起單個的公民要強很多,這樣使得追究環境侵害行為變得更為有力,有利于環境侵權問題的早日解決,實現訴訟目的。

(三)能有效保護當事人合法權益,達到訴訟經濟的目的

環境污染往往侵害的不只是一、兩個人,而是一定范圍內的公眾,甚至是一個國家的利益。在此情況下,若要求單個主體提起訴訟,其將承受巨大的經濟壓力,個人往往無力或不愿負擔,即使有人愿意負擔,讓公民個人為了公益去花費錢財和精力打官司也不符合公平負擔原則。檢察機關作為法律監督機關,是國家利益代表,有保護國家利益和公共利益不受侵害的義務,由其作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求,又能簡化訴訟程序,節省大量的人力、物力、財力,有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛,有效地保護當事人合法權益,從而達到訴訟經濟的目的。

三、檢察機關作為環境公益訴訟原告的法律依據

檢察機關作為國家法律的監督機關和公訴機關,對損害公共環境利益的事件提起訴訟,不僅具有現實的優越性,也有深厚的法律依據。

“公益訴訟”作為檢察機關的重要權能之一,在我國法制發展史上是有其歷史淵源的。早在1900年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條中就規定:檢察機關“對于全國社會及勞動人民利益之有關民事及一切行政訴訟,均可代表國家公益參與之”;1934年《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規定:“對于國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”;1949年12月頒發的《最高人民檢察署試行組織條例》規定:“檢察機關有權參與涉及全國社會與勞動人民利益有關之民事案件以及涉及全國社會與勞動人民有關這一切行政訴訟”;1954年的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規定:“地方各級檢察機關對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”。從上述規定中可以看出,檢察機關在創建之初,對于涉及國家和人民利益的重要民事、行政案件是有權提起訴訟的。

在我國現行法律中,檢察機關提起環境公益訴訟的主要法律依據是《憲法》第1條:“國家保護社會主義的公共財產,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產”;《環境保護法》第6條:“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”;《人民檢察院組織法》第4條規定:“人民檢察院通過行使檢察權,保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體的財產,保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”;《民事訴訟法》第15條規定:“機關、團體、企業事業單位對損害國家集體和個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”。據此,檢察機關作為法律監督機關,對侵犯國家、社會公共利益的行為提起公訴,是檢察機關實行法律監督的重要形式和手段,是符合憲法精神和法律規定的。

反觀國外,20世紀中期以來為了保護環境公共利益,許多國家都建立了環境公益訴訟制度,并將公益訴訟的權利不同程度地賦予了檢察機關。比如美國法中就賦予了檢察官在涉及聯邦利益的案件時可以享有起訴權。羅馬尼亞民事訴訟法典規定,只要出于保護國家或公眾利益或保護當事人的權利和合法利益的需要,檢察長就可以參加訴訟。法國新民事訴訟法規定,除法律有專門規定的案件外,在公法秩序受到損害時,檢察官可以作為主要當事人提起訴訟。德國也確立了行政訴訟的公共利益代表人制度,檢察官可以作為公共利益的代表人,可代表聯邦或地方獨立提起或參加行政訴訟。所以,賦予檢察機關公益訴訟權符合世界各國關于公益訴訟的立法趨勢。筆者認為,檢察機關作為法律的監督機關,是國家利益的最佳代表,不管是從在建國初期的有關法律規定,還是國外立法趨勢來看,在環境公害泛濫的今天,檢察機關應當是環境公益訴訟的適格原告。

四、檢察機關環境公益訴訟原告資格的制度設計

根據上述分析,賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格,是維護公共環境利益的需要,也是符合世界環境法和訴訟法發展趨勢的,就具體的訴訟操作而言,筆者認為:

(一)從立法層面上賦予檢察機關環境公益訴訟訴權

構建我國環境公益訴訟制度的核心在于確立適格原告,但因為我國現行法律對公益訴訟原告的主體資格沒有任何明確的規定,以至于現實中為維護公共環境利益而提起的訴訟,大多由于“法無明文規定”或者“不具備主體資格”而被法院駁回或不予受理,環境訴訟原告資格的限制已成為尋求司法救濟的巨大障礙。基于前述分析,應盡快明確檢察機關在公益訴訟中原告資格問題,從立法層面上賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利。為此首先應在憲法及其實體法中確立我國的公益訴訟制度,以明確其在法律體系中的地位和價值;其次修訂《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的相關規定,賦予檢察機關對涉及重大環境利益的侵權案件可以提起公訴的權利,使其環境公益訴權做到有法可依;同時建立檢察機關民事、行政公訴制度,確保檢察機關全面行使公訴職能;另外在立法不完善的情況下,可以通過制定專門司法解釋,賦予檢察院以環境公訴權,并規定具體的訴訟程序和規則。

(二)限定檢察機關提起環境公益訴訟的范圍

賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利并不意味著所有的環境糾紛都應當由檢察機關來起訴。在涉及有直接利害關系人的環境利益時,完全可以由這些直接利害關系人自己行使起訴權,在涉及不特定多數間接利害關系人的環境訴訟中,則可以由間接利害關系人提起訴訟,只有在沒有直接或間接利害關系人時的純公益性環境損害情形下,檢察機關則有權起訴。也就是說檢察機關提起環境訴訟的案子限于,涉及國家、社會公共利益而又無人或無法起訴的案件。而對于涉及利害關系人的案件,則應尊重當事人的訴權,由其自行決定是否提起訴訟,檢察機關不宜過多干涉。

(三)從案件來源而言,應建立告發行使公訴權原則和審查制度

案件來源以受害人舉報和環保部門移送為主要線索。因為如果檢察機關大量地依職權提起公益訴訟,其調查權就要相應大量增加,從而分散檢察機關的力量,影響反腐敗、提起刑事公訴和法律監督等其他檢察職能的履行。作為一種公力救濟途徑,檢察機關提起環境公益訴訟一般應當在受害人和環境行政部門試圖制止環境違法而不能之后,作為一種后置的司法救濟程序提起,案件來源以接受公民、法人或者其他組織的控告、檢舉,或者其他國家機關的要求或請求為原則,以節約司法資源。

(四)限制檢察機關的訴訟處分權

就訴訟目的而言,檢察機關提起環境公益訴訟的目的不是為了自身的私利,主要是通過追究造成環境污染破壞行為人的法律責任,實現對國家和公眾利益的保護和救濟。其訴訟權不是自生的,而是國家和公眾賦予的,因此原告的訴訟處分權應作限制,檢察機關無權放棄或擅自處理這種權利,同時也不適用調解制度。