世界銀行的環境政策及對我國的影響

徐 靜

摘要作為全球最大之發展援助機構,世行成功地將環境政策與融資信貸密切結合起來,為發展中國家和全球環境問題的解決及生態環境的改善做出了卓有成效的努力,本文首先對其環境政策的表現形式、法律地位及其對國際環境法的影響這些規范的法律性質和地位進行分析,最后,分析和研究世行環境政策對我國的影響及我國之應對。

關鍵詞世界銀行環境政策

中圖分類號:F116文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-141-01

一、世行環境政策的具體表現形式

1.世行《全球發展報告》。在環境方面,特別值得一提的是1992年世行發展報告《發展與環境》。《發展與環境》的主旨是:在制定發展政策時要綜合考慮環境問題。

2.世行的幾種重要的支持可持續發展的戰略:(1)國家援助戰略。CAS是國家經濟計劃的重要根據,世行的融資項目必須依據CAS,世行努力將有關環境、社會和農業的可持續發展問題貫徹到各成員國CAS中。(2)行業戰略。為在各主要行業融入對環境的關注、實施可持續發展,世行對能源產業、全球環境發展、人口發展、城市發展、交通發展和農業發展等方面編寫了可持續發展戰略報告。(3)區域與國家戰略。世行對非洲地區、東亞及太平洋地區、歐洲與中亞地區、拉丁美洲及加勒比海地區、中東與北非地區和南亞地區制定了區域與國家戰略,均把生態的可持續性考慮進去。(4)其他戰略。世行針對一些核心問題制定了相關的可持續發展戰略,包括為保護生物多樣性制定的《世行對履行生物多樣性國際公約的支持戰略》、為應對氣候變化而編制的《全球相關性》報告等。

3.保全政策、程序和良好做法范例。在過去幾十年,世行為處理項目所涉及的環境和社會問題制訂了保全政策、程序和良好做法范例,它們已經成為國際公認的參照標準和模式。

4.國家環境行動計劃(NEAPs)。世行幫助其客戶國家制訂了國家環境行動計劃(NEAPs),目的是指導制定具有環境持續性的發展政策,并通過體制建設項目加強了這些國家的環境管理制度。

5.《作出可持續承諾——世行環境戰略》。世行的管理部門和執董會經討論,于2001年7月17日批準了這項戰略。

6.《預防和減輕污染手冊》。世行的《預防和減輕污染手冊》為污染管理方面的國際良好做法提供了一套全面和顧及具體部門的政策準則。

二、世行環境政策的法律地位,性質

世行是一種協定性組織,即正式國際組織,作為國際社會重要角色,國際組織都有各自獨立的法律秩序,將組織日常工作和各項活動維持在一個法律框架或體系下,一些學者傾向于把國際組織法分為外部法和內部法:外部法指規范國際組織同成員國,非成員國以及其他國際組織之間關系的準則。內部法則指調整組織內部各種關系的準則。

世行世行自成立以來陸續制定了各種政策,用以指導下屬的各種機構以及其職員的工作。因此這些指導是內部管理的一種形式,是國際組織的內部法,不具有國際法上的拘束力,不是國際環境法的淵源。但是,沒有法律約束力并不等于說沒有法律效力。它們至少表明了成員國的一致立場,如果某成員國拒絕接受,它會受到來自國際輿論和其他國家的壓力。直接宣示某種國際法規則的那些決定,代表各成員國和國際組織的一種普遍的實踐和信念,可以作為國際習慣形成的有力證據,最終可能會發展為對成員國產生法律約束力

三、世行環境政策的影響及中國的應對

國際金融組織與中國的合作不是簡單的借貸關系,而是一個成功的“合作、互利、共贏”的新型關系,世行作為對華貸款援助的主要國際金融組織,其對中國的作用和影響也是如此。

(一)對我國環境法理念的影響

我國《中華人民共和國環境保護法》規定:“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保護人體健康,促進社會主義現代化事業的發展,制定本法。”①各國將環境法的目的一般分為兩種:一是基礎的直接目:即協調人與環境的關系,保護和改善環境;二是最終的發展目標,又包括保護人群健康和保障經濟社會持續發展兩個方面。多數國家主張環境法的最終目的,首先是保護人的健康,其次的促進經濟社會持續發展,即“目的二元論”。也有的國家規定環境法的唯一目的是保護人群健康,即“目的一元論”。②而我國環境基本法的立法目的顯然屬于“目的二元論”,即保障人體健康與促進社會主義現代化建設的發展。這種“目的二元論”作為環境法的基本理念不能反映國際環境法的一般立法趨勢,而且有違現代環境倫理觀。

因此,我國環境法理念面臨轉變,以符合世行環境政策的一般觀念和國際環境法理念的發展趨勢:首先,在《中華人民共和國環境保護法》的修改中,要將“目的二元論”改為“目的一元論”,即以“保障人體健康”為唯一取向,凸顯“環境優先”的理念。其次,在各類環境立法中,要貫徹“環境優先”理念。

(二)對我國發展戰略的影響

在世行環境政策的形成中,我們必須注意到目前世行首先是作為一個對發展中國家與地區的扶貧機構存在的。因此,世行的環境政策很大程度上是針對發展中國家與貧困地區的。在相當長的時期里,我國的國家發展戰略是將扶貧與環境問題分離的。

因此,世行在發展戰略形成的環境政策值得我國學習:其一,調整發展戰略,將扶貧戰略與環保戰略結合在一起,致力于解決貧困中的環境問題,在規劃環保中考慮扶貧問題,使環境問題真正融入國民經濟與社會發展規劃中去。其二,在項目融資中引入環境評價制度。在所有扶貧融資項目中,都應象世行貸款項目那樣,引入環境評價,并實行獨立的第三方評價機制。其三,在具體制度設計中更多地引入市場激勵因素與公眾參與機制。

(三)環境評價制度

環境評價制度是世行環境政策的核心組成部分,世行正是通過環境評價有效架接起融資與環境保護、扶貧與環境保護間的橋梁。在我國,盡管也實行環境影響評價制度,相繼頒布了《建設項目環境管理條例》、《中華人民共和國環境影響評價法》等有關的法律法規,但無論從立法與實踐的層面來說,世行環境評價制度有許多值得我國借鑒:首先,世行的環境評價包含了建設項目立項、融資、建設、項目后等整個項目周期的環境評價,而我國項目環境評價主要是立項環境評價。為使整個項目周期的環境風險降至最低,我國必須建立整個項目周期的環境評價制度。第二,我國應像世行那樣,重視戰略環境評價。因為規劃戰略、發展戰略、產業調整等所涉環境問題涉及面更為廣泛、環境風險更為復雜。第三,強調環境評價的獨立性。在我國,各環保主管部門通常下設環境研究機構,這種具有官方背景的環境研究機構通常承擔了該環境主管部門轄區內的項目環境評價工作,因此在建項目環境評價單位并不具獨立性,導致環境評價的科學性大為降低。而世行將環境評價規定為借款人的義務,強調借款人聘請獨立的第三方進行環境評價,這一做法是值得我國學習的。最后,強調公眾參與,特別是受影響的人們的參與。我國《環境影響評價法》雖也規定了環境評價必須有公眾意見,但該規定過于簡陋,缺乏可操作性。