法律援助經費來源問題探討

張 超

摘要法律援助經費在法律援助工作中有著十分重要的作用,而經費匱乏一直是制約法律援助事業發展的主要因素,其來源渠道少,數量有限。高校法律援助中心作為國家法律援助的補充力量,其經費更是捉襟見肘,導致援助形式單一,范圍狹窄,效果不明顯,開辟新的高校法律援助經費來源渠道,勢在必行。

關鍵詞法律援助經費高校法律援助經費來源

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-082-02

法律援助經費主要指從事法律援助工作幫助受援人解決糾紛所花的費用,主要包括差旅費、文印費、交通費、通訊費、調查取證費以及訴訟代理費等。法律援助經費為法律援助的開展提供了強有力的經濟保障。“沒有法律援助經費的支持,法律援助勢必成為無源之水,無土之木。最嚴重的還致使法律援助雪中送炭的初衷不攻自破。誠然,僅靠一副熱心腸是掀不起轟轟烈烈法律援助活動熱潮的,如果說給一個支點就能撬動地球,那么不竭的經費投資就是啟開法律援助這扇殿門的支點。”在我國古代,民間流傳這樣一句話:八字衙門朝南開,有理沒錢莫進來。這無疑將有理欲訴、有冤欲伸的窮苦百姓拒之門外,老百姓怨聲載道,束手無策。法律援助制度的初衷就是為了解決此類問題。從理論上講,法律援助是無償的,這對于無力支付訴訟費、律師費等相關費用的人們來說無疑是雪中送炭。但是,法律援助工作的開展必然耗費一定的物力和財力,法律援助制度明確表明應當由國家財政負擔相關費用以保障公民的權益。只有這樣,才符合法律的正義價值;只有這樣,才能體現法律面前人人平等的實質意義。“兩個人之間可以在能力上存在不平等,但是并不能由此得出結論說:他們可以在權利上不平等。社會法律的設立,絕不是為了弱者更弱,強者更強。恰恰相反,而是為了弱者以抵御強者,保障他們獲得全部權利”。而現實生活中,經濟上的弱勢群體卻因金錢的原因得不到法律的保護,正如美國法學家布萊克指出的:“人們很久以來就認識到比較富有的人在法律上的優勢。在各個國家,法律的普遍精神是有利于強者而不利于弱者。法律幫助那些擁有財產的人而反對沒有財產的人”。進而演化成這樣一種思想:法律是富人的法律,窮人只是法律制度下的犧牲品。法律運作的成本與窮人的經濟狀況相距甚遠,法律面前人人平等演變成一句空的口號,這與法律追求的平等正義價值是背道而馳的,與現代的民主法制精神也是脫離的。如果把法律看成一種無形的服務商品,那么在法律市場上購買這種服務應當支付相應的對價。因為只有這樣,才符合商品等價交換的原則。但是,法律作為一種無形的服務商品又有其與眾不同之處,它關系到社會秩序的維護,社會正義的實現,公民權利的保障。法律應該是為每個人服務的,但是事實上并不是每個人都能獲得法律服務。“任何一個在財產、土地和人身方面受到其它臣民——不論該臣民是教會人員還是世俗人員——損害的王國臣民,毫無例外地根據法律規定的程序獲得無償(freely without Sale)、徹底接受(fully without any denial)和毫不遲疑(speedily without delay)的公正和正當性救濟;為此,公正應當滿足三個條件:它應當是——免費的,因為沒有什么比公正用來出售更令人厭惡的事情了。——徹底性,因為公正不會跛行,也不會零碎地發生---以及效率:遲延是一種否定。滿足了這三個條件,救濟就既是公正的也是正當的。”當然,并不是說有錢就可以買到公平正義,只是通往正義的大門是需要一定金錢代價的。在當下的中國,許多人經濟困難,負擔不起訴訟費用,加上訴訟成本相對較高且本身存在敗訴的風險,以及中國人傳統的恥訟厭訟心理,他們寧愿吃虧也不愿用法律武器保護自己。

法律援助經費充足與否直接關系到法律援助開展的質量與效率,我國法律規定每位律師每年辦理1至2件法律援助案件,可律師提供服務是沒有任何報酬的,與有償服務相比,很可能敷衍塞責,草草了事。法律援助服務的質量可想而知。同樣,法律援助中心經費匱乏,使法律援助工作難以進行,中心工作人員面對經費問題,對受援人愛莫能助。對于糾紛的解決,僅僅提供咨詢意見,導致問題解決不徹底。

一、法律援助經費主要來源

第一,政府財政直接撥款。世界上實行法律援助制度的國家無一例外,這是因為實施法律援助是政府的一項法定義務。有權利必有救濟,救濟權是法律權利實現的根本途徑,國家有責任保障公民此項權利的實現。

第二,以免除訴訟費用的方式為間接投入。關于這種方式,各國規定各不相同,日本、丹麥等國規定在訴訟程序法典中,芬蘭則有專門的《免費訴訟法》。我國《民事訴訟法》第107條第2款規定,當事人交納訴訟費用確有困難的,可以按照規定向人民法院申請緩交、減交或者免交。

第三,法律援助專項資金的收益。如美國的律協法律服務信托基金計劃,即IOLTA計劃。我國于1997年3月6日也建立了專門的法律援助基金會,為法律援助的開展提供了保障。

第四,民間捐贈與行業奉獻。這是因為法律援助不僅是政府的義務,也是一項社會公益事業。我國法律援助第七條規定:“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助。”

第五,法律援助費用分擔制度,即受援人分擔法律援助辦案費用制度。它是指受援人在經濟有所改善或在勝訴時,合理地分擔法律援助費用。法律援助的目的是為當事人伸張正義,當事人合理分擔費用也是合情合理的。

第六,非受援的敗訴方承擔費用。1999年4月,最高人民法院、司法部下發的《關于民事法律援助工作若干問題的聯合通知》規定:法律援助人員辦理法律援助案件所需差旅費、文印費、交通通訊費、調查取證費等辦案等必要開支,受援方列入訴訟請求的,人民法院根據具體情況由非受援的敗訴方承擔。

其中,最主要還是來自政府撥款,將其列如國家財政預算,這是因為“現代法律制度的理論體系,建立在國家法律援助責任(義務)和公民法律援助的基礎上。”這肯定了公民的法律援助權是一項社會權,實施法律援助服務是政府的一項法定義務。我國法律援助條例第三條規定:法律援助是政府的責任,縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作,為法律援助提供財政支持,保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。《刑事訴訟法》第34 條第1 款規定:“公訴人出庭的公訴案件,被告人因經濟困難或者其它原因沒有委托辯護人的,人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”第2款規定:“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”第3 款規定:“被告人可能判處死刑而沒有委托辯護人的,人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”《律師法》第41條規定:“公民在贍養、工傷、刑事訴訟請求國家賠償和請求依法發給撫恤金等方面需要律師幫助,但是無力支付律師費用的,可以按照國家規定獲得法律援助。”由此可見,政府出資是理所當然的,天經地義的。但“政府不是生產機構而是政權組織,并不擁有資源和要素,其存在并履行職能又必須消耗一定量的資源和要素,否則,就不能保證社會的正常運轉。”據調查,我國每年的法律援助經費嚴重不足,國家的投入只是杯水車薪,這嚴重阻礙了法律援助工作的開展。據統計,我國每年實際法律援助的案件不足需要法律援助的四分之一,其根本原因就是經費有限,無法滿足申請人的需求。

二、高校法律援助中心經費來源問題

在診所式法律教育進駐中國前,高校法律援助經費的來源主要是政府、學校與學院的撥款。南京大學高校法律援助中心設立了法律援助基金,基金單獨立賬,專款專用,并接受有關主管機關、單位以及廣大工作人員的監督檢查。北京大學法律援助協會代理的案件只收取辦案必需費用,一律免收代理法律服務費用。福州大學法律援助中心經費來源于福州大學法學院與學生處的撥款以及接受社會各界捐助。貴州大學法律援助中心經費來源于學生處的撥款以及社會各界的捐助。而這些高校法律援助中心經費主要用于組建費用,承擔法律援助案件費用,舉辦義務咨詢、宣傳,以及中心正常運用所需的費用。政府主要通過直接撥款和間接撥款兩種方式來完成的,但是,在政府法律援助中心自身經費都匱乏的情況下,又怎能奢望其能將大筆經費投入到高校呢?學校并不是盈利機構,本身也要靠國家財政的支持來維持正常的工作,不可能有足夠的經費來保證法律援助工作的進行。社會捐助也是極其有限。有些高校法律援助中心每年限定經費數額,超出部分由社團成員自己負擔。這樣一方面限制了高校法律援助的活動范圍與形式,使社團的工作僅停留在法律援助的表層,如普法宣傳、設點咨詢、走訪社區、代寫文書等,而這些工作只是輔助性的工作,對糾紛的解決只是隔靴搔癢,起不到實質性的作用。另一方面也會打擊同學參與法律援助工作的積極性,高校法律專業學生參與法律援助工作并不是一種義務,本身需要花費一定的時間和精力,如果為了受援人,而讓經濟本身并不獨立的他們自掏腰包,恐怕是不太可能。高校法律援助經費主要用于日常工作的開支,如打印材料、制作宣傳海報、購買辦公用品等,而實際用于受援人的微乎其微。筆者調研了華東政法大學,南京大學,南京師范大學以及復旦大學,這些高校法律援助中心的經費主要是來自學院的撥款,華東政法大學工作開展的如火如荼,不僅僅在于他們工作人員本身的專業水平高,也在于他們有充足的經費保障,有成文的報銷制度。除了學院的資金保證,華東政法大學法律援助中心還得到美國福特基金會、加拿大政府的資助,使法律援助工作的進行沒有了資金的憂慮。而蘇州大學和南京師范大學這兩所高校的法律援助中心,經費則不能滿足工作的需要,當接到案件時,法援的工作者僅僅提供法律意見,當咨詢人請求公民代理時,接待人往往因為經費的問題而將受援人拒絕,致使法律援助工作在此停滯。經費問題與援助形式緊密相連,如果僅僅提供咨詢意見,所耗經費數量有限,但要進行公民代理,經費不足的問題暴露無疑。

2002年7月28日,北京大學、中國人民大學、清華大學、武漢大學等11所高校在美國福特基金的鼎力資助下成立了“中國法學會法學教育研究會診所法律教育專業委員會。”這為我國高校法律援助經費的來源開辟了一條新的渠道。但診所式法律教育同樣存在經費不足的問題,我國的診所式法律教育的經費主要來自國外基金會的支持,這種資金具有短暫性、不穩定性的特點。一旦缺乏外部資金的支持,診所式法律教育很難繼續進行下去。

三、高校法律援助中心開辟經費來源渠道

無論是診所式法律教育還是高校法律援助中心,經費的問題都是阻止其繼續開展難以逾越的鴻溝,學院撥款以及國外基金會的支持都不能保證其長期穩定的開展下去,要使高校法律援助工作持續有效的開展下去,必須另辟渠道保證經費的來源,筆者認為可以通過以下方式來籌集經費:

第一,高校法律援助中心在相關制度中規定受援當事人費用分擔制度。具體內容,視情況而定。當然,這僅限于公民代理援助形式。法律援助的目的是為受援人提供法律服務,從而幫助當事人以法律手段解決糾紛。高校法援工作者進行公民代理,交通費、通訊費、文印費等相關費用必不可少,當事人適當分擔援助費用,于情于理,都是不過分的。

第二,政府提供一定的財政支持。高校實施法律援助工作,勢必會減輕政府法律援助部門的工作負擔。因此,政府可以在允許的范圍內,直接將一部分經費撥給高校法律援助中心,而不須經過學院或學校,一舉兩得,一方面減輕了政府的負擔,另一方面也培養了法律人才,促使法學教育與實踐相結合。

第三,建立法律援助專款專用制度。我國法律援助條例第3條第2款規定,法律援助經費應當專款專用,接受財政、審計部門的監督。第26條第2款規定,侵占、私分、挪用法律援助經費的,由司法行政部門責令追回,情節嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任。高校應以此為模式,建立自己的專款專用制度,規范法律援助經費的使用,使法律援助經費最大限度地發揮其作用。

第四,節約法律援助個案的成本。現代社會糾紛解決方式多元化,我們應采取多種形式來解決糾紛,司法是終極解決路徑,但不是唯一的,而且訴訟成本較高,可以根據個案情況進行調解,或勸服雙方和解。

第五,合理使用法律援助經費的。結合來訪者自身的經濟條件,爭議標的等,將法律援助經費要用在那些最需要法律援助的受援人身上。

第六,高校法律援助中心可以與周圍的社區建立長期友好的合作關系以便開展活動,社區方提供活動場地以及承擔必要的花費,中心提供法律服務,這樣,高校法律援助中心省去了花費,周圍居民也獲得了所需的法律知識,一舉兩得,不失為一個好辦法。