淺議物權法和行政法的關系

周 瑜

摘要傳統的財產權是一種典型的私權,是由物權法來予以調整的,但是現代社會傳統的物權已經很難靠一己之力來構建財產權保護的完整體系,本文在物權法頒布的背景下,旨在討論在構建完整的財產權體系中物權法和行政法應當如何進行溝通與協調。

關鍵詞物權行政權公共利益征收

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-028-02

一、傳統觀念

在傳統的大陸法系國家,存在著這樣一個理論假設,那就是市民社會和政治國家的對立,二者存在明確的分野,其邏輯推理的必然結果是公法和私法的嚴格區分,與之相適應的是公權力和私權利的劃分,在堅持這種二元結構的情況下,國家的公權力作為一種必要的“惡”應該限制在必要的范圍內,私權領域是嚴防公權力的侵入的。而且,在將法律劃分為各個部門法的情形下,各個部門法之間的溝通和協調也是很罕見的,物權法在傳統的法律體系中屬于典型的私法,而行政法是典型的公法。

上個世紀30年代,隨著自由資本主義的衰落,取而代之的是國家干預主義的興起,國家干預主義的興起導致的一個結果是行政權的迅速膨脹,行政權由于和普通人的生活關系最為密切,所以可以說行政權在當代社會是無孔不入。而且,隨著傳統的公私二元結構的所帶來的一系列的弊端,如民法中的抽象平等原則,物權中所有權的絕對原則,合同法中的契約自由原則帶來的對于交易主體的保護不周,消費者問題、勞工問題、資源的破壞和環境的污染問題等等都猛烈地向我們嚴守傳統的公法和私法劃分模式發起沖擊。從而迎來了公法私法化,私法公法化的浪潮。所以在這種大背景下,在公法中植入私法,在私法中植入公法就為我們公法和私法的協調打開了大門。

二、公權力的干預基礎——公共利益

(一)為什么行政法可以影響物權法

第一,在民法中對于物的調整主要依靠物權法、債法、知識產權法、繼承法等,其中最重要的是物權法,他規制的是平等主體之間關于靜態的財產關系。但是對于物的法律調整不僅僅是物權法的專利,有學者就說:“財產權首先是一個憲法問題,而不是私法問題。私法本身無法確認任何針對權力的在先約束,因此也無力在公權力的侵犯前進行自我辯護。”①在現代法制體系中,如果一個公民沒有憲法上的地位,沒有享有憲法上的財產權,其財產權問題就無法進入私法的視野,因為私法本身無法確認任何針對權力的在先約束,也無法在公權力的侵犯前進行自我防御,在一定意義上,憲法對于公民財產權的保護是最根本的第一道屏障。對于公民財產權的保護,除了最高層次的憲法保護外,還需要第二層次的民法保護和第三層次的各單行法保護,所以我們必須認識到對于物權的保護不可能僅僅依靠民法。

第二,另外,權利和義務是相對應的,所以物權人對物享有所有權,用益物權的同時,他也負有一定的義務。這種義務既有私法意義上的,也有公法意義上的。私法意義上的這種義務主要是物權社會化所帶來的對于權利人的約束機制,如物權人不得濫用權利原則,相鄰關系的界定,基于合同關系所產生的地役權等等。除此之外,物權人對國家也負有相應的法律義務,這些義務的承擔一般不可能通過物權人的意思自治,即私法上之行為自覺而實現,而主要是由行政法的調整而實現的。

傳統的公法和私法的界限雖然已經不如以前那么明顯,但是在私法領域,防范行政權的過分入侵而造成對于私權的侵害仍然是一個大問題。因為行政法即是可以是完成對于物權更大范圍保護的法,也可以是阻礙物權保護的法。為了避免后一種情況的發生,物權法和行政法應該協調,仍然需要劃分二者規制的相關領域,在這個層面上來說考察二者的關系是對于行政法的適用范圍的規制。

(二)公共利益

干預基礎是行政法上的關鍵概念,是指行政公權力在何種情況下才能干預公民合法權益。干預基礎一般包括兩個方面:法律授權和公共利益。②物權法上,在涉及影響公民不動產等重大權益時對于公共利益的強調充分體現了這一點。《物權法》第42條則規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。物權法在規定所有權人對自己不動產或者動產依法享有占有、使用、收益和處分權利的同時,規定了公權力對于所有權人的限制——公共利益。

可見,公共利益才是公權力行為干預公民合法權益,尤其是所有權權益的正當事由,這是一個國際通例。但是公共利益是最為典型的不確定法律概念。不同的人在不同的背景下會得出相異甚至是完全相對的概念,所以在不同領域內,在不同情形下,公共利益是不同的,情況相當復雜,物權法難以對公共利益做出統一的具體界定。這也不是物權法能夠解決的問題,但是學者們一般認為公共利益應該有以下主要的特征:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除單純私益性。二是公共利益具有非營利性,既公共利益不是為了某些人,某些利益集團所服務的。當下城市化進程中大量存在的以公共利益之借口而違法拆遷的行為應該是我們應當嚴厲打擊的。三是公共利益具有持續的公共功能。即征收及隨后的建設行為是否主要為了讓社會公眾受益,而不是為了個人或某些集團收益。

三、行政法對于物權保護的完善——和諧共存

在上面已經提到,物權法是對于財產關系保護的主要法律,但是單靠物權法難以完成這個個任務,行政法律規范則主要是間接的或消極的保護。即構建維護私領域財產權利的環境、條件,間接體現保護的功能或以規范行政行為、控制行政越權違法的手段,防止私領域財產權利受侵害,體現消極保護的功能。

其主要表現在以下幾個方面:

第一,行政主體應當依法確認、授予行政相對人財產權并保障這些權利的實現。隨著市場經濟的成熟和發展,政府行政職能及管理方式也在發生變化,政府不再是僅僅進行秩序管理,更重要的是保障人民的自由和權利,服務行政是轉變政府角色的立足點,政府要成為公共服務的供給者,這要求強化行政主體為行政相對人提供全方位服務的義務。就行政相對人的財產權而言,行政主體就具有應當依法確認、授予行政相對人財產權并保障行政相對人這些權利實現的重要義務。例如:行政主體有義務確認行政相對人的合法財產權益;有義務提供物質和其他條件保障城市居民和農村貧困人口的基本生活水平,保障特定群體福利優待。總之,行政服務職能和理念的轉變必須通過強化和明確行政主體的特定義務才能實現,這要求行政法加強對行政主體義務全面性、特殊性和嚴格性的規定,從而有效保障行政相對人的財產權利。③

第二、對危害公共福利和公共秩序的侵犯物權行為加以制止和懲戒,這是行政法保護物權的常規方式。④也就是說對于物權的侵害雖然物權法賦予相對人各種各樣的救濟措施,如排除危險,損害賠償等等,但這都是民事救濟措施。但是對于那些危害公共福利和公共秩序的侵犯物權行為物權法本身不能夠對其進行更加嚴厲的制裁,因為民事主體的平等性不可能讓一個民事主體對另一個民事主體實行制裁。所以對于這種行為只能夠依靠行政法來進行規制,讓違法者承擔行政法上的責任。

第三、《物權法》的相關制度需要行政法的配合。很顯然,物權法雖然主要屬于私法,但是物權法有些制度的實施是離不開由公法所創造的和平安寧的大環境的。而且,即使本身屬于物權的制度,由于自身的缺陷,也不可能實現私法的完美調整,例如《物權法》第10條規定“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定”。從這一條我們可以看出不動產物權的變動本身應該屬于私法上的行為,但是由于不動產物權的巨大價值要求行為人采取公示方式以維護交易的安全,所以這個時候要借助國家公權力的威信。不動產物權的變動除了需要雙方當事人的合法債權合同外,還要求有一個交付方式,即公示。這里對于登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定,所以行政法這個時候物權法把屬于物權變動的一部分任務留給了行政法。對此我們應該注意到,一是關于登記的性質,在《物權法》確立行政機構登記模式的情況下,我們是不能否認登記行為的行政行為性質,對登記機構除了書面審查和詢問當事人外,“必要時可以實地查看”?；谖餀嗟怯浶袨榕c物權行為本身的區別,不動產登記機構能否承擔起實質審查的職責,以及在多大程度上承擔起實質審查的職責,這些涉及行政能力的問題是不會因為物權法的一紙規定就可以解決。二是關于登記的效力。一般認為該行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力,相對人不能以自己的行為而直接否定登記行為的效力。登記文書之間不一致的,依照行政法規范應當通過登記機構確認或者行政復議、行政訴訟的程序解決。所以在這個例子中我們可以看出是行政法配和物權法的規定而完成動產物權的變動。

第四、國家所有權(公產的保護)。物權法依據所有權的主體不同而將所有權劃分為國家所有權、集體所有權和個人所有權。而且給予不同主體的財產權以同等的保護,很顯然,國家所有權和集體所有權的主體“虛位性”,所有權和使用權的“分離性”使得這兩類財產權有不同于私人財產權的特點,所以這里的公產的保護在公法領域有必要進行系統的研究。事實上,由于相關法理與法律制度構建的缺位,導致公法規則不健全,各種違規違法、暗箱操作、尋租行為大量存在。國有資產、集體財產大流失等一系列問題都對行政法保護公產的積極功能提出了迫切的要求。⑤國家或集體均為集合性民事主體,任何一個公民或成員都不是國家所有權或集體所有權的主體,而國有財產、集體財產的經營必須由具體的法人或自然人操作。政府是公產的代表者、管理者、判斷者、維護者和促進者,因此,對于公產的保護,行政具有雙重任務:一方面為了保護公產限制人們權利,防止部分人侵害公共權益,另一方面,,提供全民教育、全民福利與生態保護等公共產品。

第五、在《物權法》中還涉及到一些準物權(如海域使用權、探礦權、采礦權、取水權和養殖權與捕撈權)的規定,盡管這些規定主要表現為一種宣示性,但在物權的特別法中則有詳盡規定。如關于海域使用權,《物權法》只作了一種宣示性的規定“依法取得的海域使用權受法律保護”,但在《中華人民共和國海域使用管理法》中卻有詳細的規定。這些準物權,是民事主體依法定程序,經有關行政主管機關許可后而享有的對自然資源進行占有、使用、收益及一定處分的權利,但這類物權絕不是一種單純的民事權利,應該說,這類權利的公權性質更強于其私法性質,這種權利的取得已經加上了公法性質的行為——行政許可。

第六、行政程序對于物權的制度性作用。石佑啟教授在《物權的平等保護與行政法觀念轉變》一文中就提到了程序對于物權保護的問題,他認為“正當程序是對權力的根本性制約,是對權利的最低限度的保障。正當程序建立在對人的主體地位的認知和尊重以及政府不得專橫、任性地行事原則的基礎上,它“意味著政府只能按照法律確立的方式和法律為保護個人權利對政府施加的限制進行活動”。所以行政法治所確定的行政程序對于保護相對人的合法權益具有重大的意義,這特別體現在剝奪相對人的財產權的情形下,所以非依法定程序,任何剝奪公民財產權的行為都存在合法性審查的問題。

四、行政權對于物權的潛在威脅

物權是一種絕對權,他具有強烈的排他性,即除了權利人之外,任何人不得侵犯權利人的物權,而且物權中的所有權沒有期限限制。但是物權的這些特征也是相對的,因為物權可能因為沒收、征收、征用等行政行為而喪失。所以行政征收、征用制度運用得當可以促進公共利益,如果有完善的制度安排則可以避免在制度的執行過程中危害當事人的合法權益,在這個意義上討論此問題我們可以說完善的行政法制度可以促進物權的保護。但是行政征收和征用制度時常會被行政機關濫用,所以這個制度在當下更多的時候是在危害相對人的合法物權。

《物權法》共有八個條文對征收征用制度予以規定,這些規定對完善我國征收征用制度具有重要意義。征收征用制度是對物權尤其是不動產物權予以剝奪或限制的重要制度,直接關系到對物權保護的力度。雖然征收征用屬行政行為,但多數國家的民法典或物權法都會對此做出原則性規定。鑒于時機不成熟以及《物權法》的主旨,在《物權法》中解決這些問題也確屬“物權法不能承受之重”。所以《物權法》對征收征用制度的規定相當原則,授權立法的規定較多。這些規定必將對現有的征收征用法律制度產生影響?！段餀喾ā芬悦袷禄痉ǖ男问綇娬{征收的原因限于公共利益目的;以法律形式確立了征收集體土地時“保障被征地農民生活”的補償原則;對“征收”、“征用”制度予以明確區分明確了征收個人住宅的補償原則;單獨規定了對所有權人之外的關系人的補償征收的標的。但是物權法的規定仍然可能給征收和征用留下漏洞,如《物權法》對征收標的表述為兩類:集體所有的土地,單位、個人的房屋及其他不動產?！捌渌粍赢a”具體包括哪些內容?依《物權法》關于“本法所稱物,包括不動產和動產”的表述,也可以認為我國將不動產僅限于物,而不包括不動產上的權利。

綜上我們可以看出,現代社會由于社會關系的復雜化,單純的依靠某一個部門法來對某個領域的調整是不可能的,那種各自“立山頭”的時代已經過去,應用不同的法律對財產進行調整是必然的選擇。