比例原則與行政執(zhí)法之改進(jìn)

張 誠(chéng)

摘要比例原則作為行政法的基本原則之一,在西方歷來(lái)被奉為“帝王條款”。它要求行政主體在作出行政行為過(guò)程中,尤其在行政執(zhí)法時(shí),手段和目的應(yīng)該均衡合理。然而在我國(guó),比例原則在行政執(zhí)法中并未得到有效貫徹,行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)跟比例原則相差甚遠(yuǎn)。如何厘清和貫徹比例原則,改進(jìn)行政執(zhí)法,在我國(guó)現(xiàn)今的行政法治建設(shè)中有待解決。

關(guān)鍵詞比例原則行政執(zhí)法人權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-024-02

行政執(zhí)法作行政權(quán)行使之重要方面,其對(duì)人權(quán)訴求的貫徹毋寧直接關(guān)乎著行政法治的成敗。然而,在當(dāng)下的行政執(zhí)法實(shí)踐中,執(zhí)法恣意司空見(jiàn)慣、暴力執(zhí)法屢見(jiàn)不鮮,已然成為橫亙?cè)诜ㄖ螄?guó)家與和諧社會(huì)建設(shè)征途中的毒瘤。因而,在行政執(zhí)法過(guò)程中貫徹比例原則,通過(guò)比例原則來(lái)規(guī)制行政執(zhí)法中的恣意,毋寧成為改進(jìn)行政執(zhí)法、保障公民權(quán)利的重要路徑之一。本文試圖厘清比例原則的內(nèi)涵,并闡明我國(guó)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題和原因,進(jìn)而提出改進(jìn)行政執(zhí)法的策略,以期對(duì)發(fā)揮比例原則的功能并改進(jìn)和完善行政執(zhí)法,推進(jìn)我國(guó)行政法治的發(fā)展有所裨益。

一、比例原則的基本內(nèi)涵

比例原則的思想最早可追溯至英國(guó)大憲章的規(guī)定,人們不得因?yàn)檩p罪而受重罰,19世紀(jì),德國(guó)的警察法中才首次出現(xiàn)比例原則觀念。二戰(zhàn)后,隨著民主、法制觀念的發(fā)展,比例原則在德國(guó)超越了警察法的領(lǐng)域而被聯(lián)邦法院賦予憲法原則的地位,對(duì)行政、立法及司法都具有約束力。故比例原則具有憲法和行政法兩個(gè)層次不同的涵義。這里討論的主要是行政法層面上的比例原則,意指行政行為必須選擇使相對(duì)人利益受到限制或損害最小的方式來(lái)行使,并且使其對(duì)相對(duì)人個(gè)人利益造成的損害與所追求的行政目的或所要實(shí)現(xiàn)的公共利益相適應(yīng),從而達(dá)到既實(shí)現(xiàn)公共利益又保護(hù)公民合法權(quán)益的目的。其內(nèi)容或要求主要包括三個(gè)方面:

(一)妥當(dāng)性原則

比例原則中的妥當(dāng)性原則,又稱(chēng)適當(dāng)性原則,一般是指采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)目的或至少有助于目的的達(dá)成,也即是在目的與手段的關(guān)系上必須是適當(dāng)?shù)摹＿@一原則的要求主要是就行政權(quán)行使的方向而言的。具體運(yùn)用到行政執(zhí)法上,意指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采取的任何措施必須是指執(zhí)法目的,是為了有利于執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)。換言之,執(zhí)法行為的行使必須符合法定目的的達(dá)成,而不得于目的相背離,否則便喪失了其合法性。

(二)必要性原則

必要性原則又稱(chēng)最少侵害原則、不可替代原則或最溫和方式原則,是指行政權(quán)的行使應(yīng)盡可能使相對(duì)人的損害保持在最小的范圍內(nèi)。也就是說(shuō),行政機(jī)關(guān)在面對(duì)多種可達(dá)成行政目的之手段可供選擇時(shí),應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段。該原則的實(shí)質(zhì)在于盡量采取最溫和手段實(shí)現(xiàn)既定的目的。如在城管執(zhí)行中,能夠通過(guò)訓(xùn)誡、罰款或其他方式達(dá)到執(zhí)法目的的,就沒(méi)必要強(qiáng)制執(zhí)行。

(三)法益相稱(chēng)原則

法益相稱(chēng)原則,即狹義的比例原則,是指行政主體對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過(guò)所追求的行政目的的價(jià)值。也即,行政主體在行使某項(xiàng)行政權(quán)力前,必須將其對(duì)行政相對(duì)人可能造成的損害與達(dá)成行政目的可能獲得的利益進(jìn)行權(quán)衡,只有在后者重于前者時(shí)才能采取;反之,則不能采取。警察為了驅(qū)逐櫻桃樹(shù)上的小鳥(niǎo),雖無(wú)鳥(niǎo)槍,但也不可用大炮打小鳥(niǎo)。就行政執(zhí)法而言,即要求執(zhí)法主體即使依法可以限制相對(duì)人的合法權(quán)益,設(shè)定相對(duì)人的義務(wù),也不應(yīng)使相對(duì)人所受的損失超過(guò)所追求的利益。

二、我國(guó)行政執(zhí)法在比例原則上存在的問(wèn)題及原因分析

反觀上文所闡明的比例原則之要求,不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的行政執(zhí)法實(shí)踐與比例要求之差距。當(dāng)然,這種“不合比例”的情況的存在并非偶然,而是諸多原因作用的結(jié)果。

(一)行政執(zhí)法存在的比例性問(wèn)題

比例性原則要求行政執(zhí)法的手段與目的合乎比例,即須具有妥當(dāng)性、必要性和法益相稱(chēng)性。然而,我們的執(zhí)法實(shí)踐在貫徹這些要求上仍存在諸多問(wèn)題:

第一,妥當(dāng)性難以始終遵循。妥當(dāng)性原則要求行政執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和歸屬要符合法律規(guī)定、符合公共利益要求。但,在許多地方執(zhí)法中,其執(zhí)法目的并非是為了公共利益,而是為了地方、機(jī)關(guān)甚至個(gè)人的一己私利。有些工商、稅務(wù)機(jī)關(guān)甚至把執(zhí)法當(dāng)作是“創(chuàng)收”的重要渠道。

第二,必要性原則不能有效落實(shí)。必要性原則,要求在行政執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)選擇一種執(zhí)法所必需的,對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益損害或限制最小的能達(dá)成行成目的的手段或措施。然而,審視時(shí)下的執(zhí)法現(xiàn)實(shí),尤其是城管執(zhí)法,不難發(fā)現(xiàn),執(zhí)法過(guò)程、手段、方式的粗糙、生硬、簡(jiǎn)單,是一個(gè)相當(dāng)普遍的問(wèn)題。這樣簡(jiǎn)單、粗暴、踏水果攤的執(zhí)法行為,已然背離了“執(zhí)法為民”以及“人權(quán)保障”之要求。

第三,法益相稱(chēng)原則并未完全貫徹。法益相稱(chēng)原則要求執(zhí)法手段與執(zhí)法目的必須合比例或相稱(chēng)。也即一項(xiàng)行政執(zhí)法措施即使是為達(dá)到行政目的所必要的,但若其實(shí)施的結(jié)果會(huì)給人民帶來(lái)超過(guò)執(zhí)法目的價(jià)值的侵害,那么該項(xiàng)執(zhí)法行為也是違背法益相稱(chēng)性原則的。現(xiàn)實(shí)生活中,在關(guān)于房屋拆遷、違法建筑物的撤除等問(wèn)題上,違反法益相稱(chēng)原則的事件屢見(jiàn)不鮮。

(二)行政執(zhí)法存在的比例性問(wèn)題的原因分析

導(dǎo)致了比例原則在行政執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生以上失范情形的原因主要涉及以下三個(gè)方面:

1.比例原則自身原因

比例原則的抽象性為行政執(zhí)法的不合比例性預(yù)留了空間。比例原則中的妥當(dāng)性要求目的的正當(dāng)性。“沒(méi)有正確的目的做前提,妥當(dāng)性將無(wú)法發(fā)揮作用。”然而在行政執(zhí)法中,執(zhí)法主體眾多、執(zhí)法情形多樣,因而很難采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量何為正確的目的。比例原則中的必要性原則,“要求在面對(duì)多種適合達(dá)成行政目的的手段可供選擇時(shí),應(yīng)選擇相對(duì)人利益限制或損害最少的手段”。但是在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中,何為“適合達(dá)成行政目的的手段”何為“對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段”,很難予以把握,這就在事實(shí)上賦予了執(zhí)法主體很大程度的裁量空間。比例原則中的法益相稱(chēng)原則,具體到行政執(zhí)法中就是要求考量執(zhí)法行為所干預(yù)的相對(duì)人的利益與行政執(zhí)法所追求的公共利益之間孰輕孰重的問(wèn)題。但是,利益往往是很難計(jì)量的,并不存在一個(gè)精確無(wú)誤的科學(xué)尺度。

2.理論及法律原因

我國(guó)目前的行政法學(xué)研究中,比例原則還未得到學(xué)者們的足夠重視,理論上多是翻譯或介紹外國(guó)特別是德國(guó)行政法學(xué)時(shí)才論及比例原則關(guān)于比例原則的專(zhuān)題性研究很少,也未作深入探討。在法律規(guī)范方面,比例原則也未作為明確的法律原則加以規(guī)定,只在少數(shù)法律法規(guī)中零散體現(xiàn)。例如,《人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定:“人民警察使用警械和武器,應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為,盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則。”《行政處罰法》第4條規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”盡管從這些規(guī)定中可以看到比例原則的影子,但它們并未確立比例原則應(yīng)有的基本原則地位,因而導(dǎo)致一些法律術(shù)語(yǔ)缺少具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),使其在實(shí)踐中很難操作。

3.思想意識(shí)及社會(huì)原因

中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)都處于一種政府在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活中處于主導(dǎo)地位的狀態(tài),權(quán)力本位、官本位理念根深蒂固。在官本位理念中,行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系是“官”與“民”的關(guān)系,且“官”處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。這種思想使得眾多執(zhí)法主體及其工作人員不能正確地看待其執(zhí)法權(quán)的性質(zhì),將執(zhí)法活動(dòng)僅看成是種絕對(duì)的命令與服從關(guān)系。這種錯(cuò)誤觀念,使得執(zhí)法主體及其工作人員在執(zhí)法活動(dòng)中,不能夠去尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)益、關(guān)懷行政相對(duì)人的狀況和處境,而是片面的強(qiáng)調(diào)命令與對(duì)抗,這在執(zhí)法實(shí)踐中最直接的體現(xiàn)就是暴力執(zhí)法。

三、貫徹落實(shí)比例原則改進(jìn)行政執(zhí)法的策略及建議

導(dǎo)致行政執(zhí)法不符合比例原則要求的原因是多方面的,貫徹落實(shí)比例原則,尋求有效的改進(jìn)行政執(zhí)法的技藝,也須“對(duì)癥下藥”,從多方面考量:

(一)加強(qiáng)和完善理論研究并確認(rèn)比例原則的法律地位

唯有完備的比例原則理論,才能對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)具有指導(dǎo)意義。這就需要學(xué)研究者們的共同努力,在深入研究外國(guó)特別是德國(guó)行政法上的比例原則的同時(shí),結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)狀,建立一套適合于中國(guó)土壤、具有中國(guó)特色的行政比例原則體系。當(dāng)然理論只代表一種“應(yīng)然”,只有通過(guò)法律的認(rèn)可才能具有“實(shí)然”的意義,否則再完備的比例原則理論也難以真正貫徹到行政執(zhí)法實(shí)踐之中。因此,我們的單行行政法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)在總則部分把比例原則當(dāng)作一項(xiàng)基本原則加以規(guī)定。

(二)建構(gòu)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)體系控制執(zhí)法裁量

裁量權(quán)的存在是一種必要的惡。因?yàn)?理論與實(shí)踐一再證明,行政裁量的存在不僅是現(xiàn)代法治所要求的行政能動(dòng)性的必然結(jié)果,而且也是在形式法治狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的最佳途徑。唯有行政機(jī)關(guān)擁有一定的裁量空間,具有靈活機(jī)動(dòng)的選擇余地,而非只是單純的“執(zhí)法機(jī)器”,才能充分發(fā)揮行政權(quán)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和形成性,才能更加有效地實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)質(zhì)正義。因而,“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)”,而是將執(zhí)法裁量控制在一定限度內(nèi)。筆者認(rèn)為最有效的路徑是建構(gòu)以司法審查審查為核心,以立法約束為基點(diǎn),以行政自制為補(bǔ)充的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)體系,通過(guò)立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)相互之間的監(jiān)督制約來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)恣意執(zhí)法的控制,進(jìn)而為行政執(zhí)法的比例運(yùn)行奠定體制條件。

(三)構(gòu)建完善的法律制度規(guī)范行政執(zhí)法秩序

第一,完善執(zhí)法公開(kāi)制度和執(zhí)法回避制度,使行政執(zhí)法透明化、理性化。正如王名揚(yáng)先生指出的,公開(kāi)原則是制止自由裁量權(quán)專(zhuān)橫行使最有效的武器。只有讓執(zhí)法公開(kāi),才能把執(zhí)法活動(dòng)置于群眾的監(jiān)督之下,從而防止其執(zhí)法目的偏離法治軌道、減少執(zhí)法的恣意,使執(zhí)法活動(dòng)符合比例原則中妥當(dāng)性原則的要求。同時(shí),回避制度的要義也在于防止在執(zhí)法過(guò)程中,因執(zhí)法工作人員與相對(duì)人之間的私人恩怨而影響到執(zhí)法的妥當(dāng)性、必要性或法益相稱(chēng)性。

第二,發(fā)展法律咨詢、援助制度,尋求一個(gè)好的“媒介”。面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力,確保執(zhí)法手段與目的與行政相對(duì)人的損益的比例平衡,需要尋求一個(gè)好的“媒介”。并借助其力量為行政相對(duì)人提供與執(zhí)法機(jī)關(guān)主體相博弈的支持,進(jìn)而規(guī)制行政執(zhí)法。而這種“媒介”的尋找與發(fā)展,筆者認(rèn)為主要可通過(guò)兩種途徑:一是應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展完善市民社會(huì)組織。通過(guò)市民社會(huì)組織抵制不合法的執(zhí)法行為,對(duì)不合理的執(zhí)法行為則積極推動(dòng)制度改革;二是大力促進(jìn)法律援助制度的發(fā)展和完善,從而打破執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人之間的“非均衡性”局勢(shì),降低恣意執(zhí)法、不合比例執(zhí)法事件的發(fā)生率。

(四)提高執(zhí)法人員素質(zhì),樹(shù)立正確的行政執(zhí)法理念

執(zhí)法的質(zhì)量、執(zhí)法是否合比例原則與法治要求與執(zhí)法人員的素質(zhì)及執(zhí)法理念尤為相關(guān)。這就要求我們一方面要通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范化的公務(wù)員選拔制度、公務(wù)員更新機(jī)制以及公務(wù)員激勵(lì)和培訓(xùn)機(jī)制來(lái)提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。另一方面,更要樹(shù)立科學(xué)的執(zhí)法理念。這些理念具體有:

第一,人本理念。即要求在執(zhí)法過(guò)程中以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿,始終做到以人為中心,促進(jìn)人的全面發(fā)展。

第二,法律至上理念。即要求作為法律的執(zhí)行者的執(zhí)法機(jī)關(guān),其一切活動(dòng)必須依法進(jìn)行,貫徹落實(shí)法治精神、維護(hù)法律權(quán)威。

第三,服務(wù)理念。服務(wù)理念是落實(shí)比例原則的基礎(chǔ)。因?yàn)橹挥芯哂蟹?wù)理念的執(zhí)法隊(duì)伍,才能夠改變過(guò)去那種高高在上的姿態(tài)體恤相對(duì)人,并在執(zhí)法過(guò)程中盡量限制或減少對(duì)行政相對(duì)人的不必要的損害,促進(jìn)公共利益與個(gè)人利益的比例一致。

(五)培育民主政治、互利合作的現(xiàn)代公民精神

行政執(zhí)法的進(jìn)行,本身就是一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員與行政相對(duì)人之間雙方博弈的過(guò)程,只有具備民主、法治精神,公民才會(huì)主動(dòng)的捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益,積極抵制執(zhí)法不合比例原則的執(zhí)法行為,進(jìn)而促進(jìn)公民活動(dòng)與執(zhí)法活動(dòng)的良性互動(dòng)。

總之,當(dāng)前行政執(zhí)法不合比例原則要求的存在,是理論的不完善、法律規(guī)定的缺失、思想意識(shí)的影響等多方面主客觀原因交互作用的結(jié)果。因而在現(xiàn)今我們呼吁人本、倡導(dǎo)法治的環(huán)境下,為切實(shí)貫徹比例原則要求,改進(jìn)行政執(zhí)法,就必須認(rèn)識(shí)并深入把握比例原則從法律制度、思想理念、社會(huì)精神等多層次、多角度探尋改進(jìn)之策,進(jìn)而使得行政法治不斷推進(jìn)。