試論農業投資的立法

周燕平

摘要“三農問題”是建設和諧社會必須妥善解決的大問題,建立起與市場經濟發展相適應的農業投資法律保障機制是我國二十一世紀農業發展的客觀要求,本文試從我國當前進行農業投資的現狀、立法的必要性與可行性以及投資立法的構想做一些論述。

關鍵詞現狀投資立法構想

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-352-01

改革開放以來,國家已逐步重視農業立法,已制定和頒發了《農業法》、《農業技術推廣法》、《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《漁法》、《進出境動植物檢疫法》、《環境保護法》和《鄉鎮企業法》等農業法律,可以說農業立法工作已經取得了重大進展。但是對于農業的立法方面還有很多的不足,不夠全面,很多方面都無法可依。本文從目前農業的投資現狀和立法的必要性以及立法構想做些分析。

一、農業投資的現狀

我國是一個人口大國,擁有13億人口,一多半的人口生活在農村,同時我國也是一個農業大國,農業被視為我國的國民經濟基礎。但農業生產總體水平落后,農業生產方式落后,且耕地少,其人均占有量不及世界人均水平的四分之一。中國農業的發展任務極其艱巨,不僅要持續增產,確保食物安全,發展農村經濟,確保農民收入穩定增長,而且還要為國民經濟和社會發展提供能源和工業原料。我國政府歷來重視農業生產,并提出在我國這樣一個人口多,耕地少,經濟水平還不發達的國家發展農業生產一要靠政策,二要靠科技,三要靠投入。這一基本經驗一直作為各屆各級政府農業工作的指導思想,政府非常重視對“三農”問題的解決,尤其是對于農業投入方面,政府予以了高度重視。農業投資的主體在改革開放前,我國農業投資主體是單一的,主要是國家和集體,對農業的投資不以盈利為目標,而更多的是以糧食安全這樣的公共利益為目標。改革開放后,我國逐步形成了以農村信貸、農戶投資、農村集體經濟組織投資、國家財政投資為主,國內企業投資、外商投資及其他民間投資為輔的多元化農業投資主體格局。投資的目標也有了新的變化,投資是一種為了獲得未來收益或資產增值而轉讓現有資產的行為。投資者投入資金的目的是為了使現有資產得到增值,未來預期資產增值量與現有資產之比為投資的預期收益率。另外投投資的環境因素也很重要,包括政治性因素、經濟性因素、法律因素、基礎設設條件等多種因素,這些影響著農業的投資狀況。

二、農業投資立法的必要性

雖然我國政府很重視對農業的投資問題,但是仍然存在很多問題,這就迫切需要一部關于農業投資的立法來規范農業投資,這既可以避免盲目性也可以真正做到有法可依,能夠真正貫徹落實。目前我國農業投資存在以下幾點突出問題:

首先是財政資金支持總量與結構上的不足之處,國家財政對農業投入總量不足,且不穩定。農產品市場競爭能力有限,各地政府重視不足,導致農業基礎設施和水利設施長期脆弱。投入總量不足是我國農業的突出問題,并已經成為制約農業發展的重要因素,另外農業投入結構也不合理。農業固定資產投資與農業流動資產投資比例失調,農業固定資產投資比重持續下降。資金不足,農民無處籌款,農業銀行支農力度減弱,造成資金嚴重不足,這些都使得農業投資發展不暢。農村信用社目前己成為我國農業貸款的主要金融機構。雖然農村信用社直接覆蓋廣大農村,網點眾多,但為農戶提供的貸款非常有限。

其次,農業保險與農業利用外資比重偏低。中國人民保險公司是我國唯一家提供農業保險的公司,而據統計人保的農業保險一直處于虧損狀態。隨著金融改革的深化,人保公司由政策性保險公司轉變為商業性保險公司,無力承擔過多的農業保險虧損。從1994年起,農業保險規模逐年下降,保費收入已經從1993年的8億多元下降到2001年的不足4億元,其分散農業風險,為農業提供經濟補償的職能得不到充分發揮。面對這些問題,迫切需要國家出臺一部《農業投資法》來規范和解決。

三、對我國農業投資立法的設想

計劃經濟時代,人們普遍輕視法制,而農村對于法律更是無從說起,甚至根本談不上什么法律,以政策代替法律,甚至以言代法,則是當時農村的皮鞭現象,但是法制作為上層建筑,不管人們對他是否重視,同能反應和約束人們的普遍行為歸宿。而對農業的投資,可以促進農業的發展,拉動經濟。我國目前還沒有專門的農業投資法律,1993年頒發并經2002年修改的《農業法》是目前唯一一部有農業投入與支持保護內容的法律,但對我國農業投資方面只是做了一個原則性和綱領性的規定。針對我國農業投資的現狀和存在的問題及未來的發展趨勢,對于《農業投資法》做一些構想:我國農業投資立法的總體思路是:堅持以社會主義市場經濟為導向,以發展農業生產力為目標,制定《農業投資法》與其他相關法律保障體系,其目標是保障農業投資份額的穩定和農業投資規模的增長,避免由于操作中的失誤,重演農業投資份額波動,農業投資規模萎縮的歷史,以滿足農業發展對農業投資的合理需求。通過《農業投資法》,確立多元化農業投資主體的地位,所謂農業立法的基本原則,是指貫穿于整個農業立法過程之中的總的指導思想和為農業立法所確認或體現的根本法律準則。農業立法的基本原則是立法主體據以進行農業立法活動的主要準繩,是各種級別立法都要堅持的原則。農業立法堅持一定的基本原則,有利于立法主體站在理論高度來認識和把握立法;從理論與實踐緊密結合的角度來從事立法活動,有利于從全局著手,將整個農業立法作為一盤棋來運作,有利于實現立法的科學化,使立法活動按規律進行。