關(guān)于我國行政訴訟適用調(diào)解制度的探討

王曉蕾

摘要我國法律明文規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解,原因主要在于行政職權(quán)的不可處分性。而事實(shí)上,行政職權(quán)是可以有限處分的。美國、德國等國家和地區(qū)的立法和司法實(shí)踐也認(rèn)可了調(diào)解在行政訴訟中的適用,在行政訴訟中適用調(diào)解有其優(yōu)勢(shì)所在也符合構(gòu)建和諧社會(huì)的政治背景。筆者在進(jìn)行了一系列可行性論證的基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解制度的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞行政訴訟行政訴訟調(diào)解制度撤訴公權(quán)力

中圖分類號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-332-02

2005年5月,《行政訴訟法(修改建議稿)》在北京與部分實(shí)務(wù)界官員及專家見面,這是在2004年出爐的修改建議稿的基礎(chǔ)上又一次‘大修稿”,其中,行政訴訟中是否應(yīng)建立調(diào)解制度,如何建立調(diào)解制度已成為一大焦點(diǎn)。另外, 最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)于2007年3月28日在第五次全國行政審判工作會(huì)議上提出:“要抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問題的司法解釋,為妥善處理行政爭(zhēng)議提供有效依據(jù)。”可見,探討行政訴訟中是否可以調(diào)解這一問題在行政訴訟法即將修改之際極具現(xiàn)實(shí)意義。

《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解”及第67條第三款規(guī)定:“賠償訴訟可以適用調(diào)解”奠定了行政訴訟中除賠償訴訟外不適用調(diào)解的基本制度格局。然而,自行政審判開展以來,行政案件撤訴率長(zhǎng)期居高不下已是不爭(zhēng)的事實(shí),大量的行政訴訟撤訴實(shí)際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解,只是由于法律的禁止而轉(zhuǎn)用了“撤訴”這一法定形式。行政訴訟拒絕調(diào)解的原則正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn),因而不得不讓我們對(duì)“存在即合理”的這一制度產(chǎn)生質(zhì)疑。現(xiàn)實(shí)存在的事物固然有其合理的一面,但并非就是事物應(yīng)然的狀態(tài)。如果一個(gè)法律規(guī)范不能很好地解釋現(xiàn)實(shí),不能很好地解決現(xiàn)實(shí)問題,卻日益受到現(xiàn)實(shí)的質(zhì)疑而被迫游離于制度的邊緣,那么不僅它本身的存在受到質(zhì)疑而且對(duì)我國的法治進(jìn)程也有著很大的危害。

一、行政訴訟不適用調(diào)解制度而存在的問題

雖然行政訴訟法明文規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解,但在司法實(shí)踐中,變相調(diào)解是普遍存在的,這很大程度反映在行政訴訟法關(guān)于撤訴制度的具體規(guī)定與司法實(shí)踐相脫節(jié)這一問題上。

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,行政訴訟中的撤訴可以分為申請(qǐng)撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴、視為申請(qǐng)撤訴以及按撤訴處理四種情況。對(duì)于申請(qǐng)撤訴與原告同意被告改變具體行政行為這兩種情況,人民法院有審查的義務(wù),被告對(duì)具體行政行為的改變正確合法,原告同意并申請(qǐng)撤訴的,法院可以準(zhǔn)許;被告對(duì)具體行政行為的改變不正確,為了規(guī)避訴訟而無原則地變更行政行為的,即使原告撤訴,人民法院也不準(zhǔn)許。如果人民法院查實(shí)原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的,亦不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予撤訴。

撤訴制度的規(guī)定是出于行政訴訟原告的權(quán)利亟需司法保障的考慮,但具體到司法實(shí)踐中這一規(guī)定卻成了空中樓閣,由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對(duì)撤訴申請(qǐng)行使審查權(quán),面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng),法院幾乎是一路綠燈,數(shù)十萬的撤訴案件中原告申請(qǐng)撤訴但法院不準(zhǔn)許撤訴的案件少之又少,這導(dǎo)致在大量的撤訴案件中,非正常撤訴的案件占相當(dāng)大的比例。非正常撤訴是相對(duì)于正常撤訴而言的,多是指原告對(duì)被訴具體行政行為持有異議,其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響,撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù),法院對(duì)撤訴申請(qǐng)予以準(zhǔn)許的情況。據(jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計(jì),從1992年至2003年,全國人民法院一審行政案件撤訴結(jié)案率分別為:“37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、30.8%、32.3%、31.6%”。豍又據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì):2006年,在全國行政案件中,行政機(jī)關(guān)完善或改變行政決定后,原告自愿撤訴的32146件,占總數(shù)的33.82%,同比上升12.13%。 我國行政訴訟中撤速率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境,行政權(quán)缺乏制約,原告缺乏基本的安全,法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。撤訴是原告、被告和法院‘合謀中止訴訟。從撤訴的效果來看,由于雙方當(dāng)事人的案外和解協(xié)議不具有同調(diào)解協(xié)議一樣的確定力與執(zhí)行力,根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,原告撤訴以后不得以同一事由向人民法院再次起訴(按撤訴處理的除外),行政機(jī)關(guān)若反悔不履行和解協(xié)議,原告即喪失了請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利,這對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)是極為不利的。行政訴訟法對(duì)撤訴后禁止以同一理由再起訴的規(guī)定與行政訴訟中雙方當(dāng)事人的案外和解的廣泛存在產(chǎn)生巨大的矛盾,作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無法通過行政訴訟得到理想的保護(hù),也很容易引起相對(duì)人與行政主體之間的信任危機(jī),同時(shí)也降低了法院的威信。立法者當(dāng)初設(shè)立禁止調(diào)解制度的本意則是擔(dān)心調(diào)解會(huì)損害原告利益或公共利益,事實(shí)上,禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益,相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。因“案外和解”而撤訴的這種非正常撤訴的現(xiàn)象,嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的,使行政訴訟不適用調(diào)解制度的立法本意完全落空。“事實(shí)上,允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益,不允許調(diào)解也不見得能夠保護(hù)原告利益和公共利益。”豎與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律和規(guī)避司法監(jiān)督的工具,不如從制度上加以規(guī)范,以消弭理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)所產(chǎn)生的尷尬。因此,設(shè)立調(diào)解制度,將當(dāng)事人的協(xié)商過程和內(nèi)容置于司法審查之下,顯得尤為緊迫和必要。對(duì)此,法律不應(yīng)再保持沉默。

二、行政訴訟適用調(diào)解制度的可行性分析

(一)對(duì)傳統(tǒng)觀點(diǎn)的反駁

第一,行政訴訟不可調(diào)解是基于“公權(quán)力不可處分”的傳統(tǒng)解釋,但“公權(quán)不可處分”的內(nèi)涵應(yīng)是“公權(quán)不可任意處分”。行政法治并非一種刻板的法治,行政主體享有一定的處分權(quán),既不會(huì)危及行政法治原則的貫徹,也是一種必需和必然。如果我們把國家比作一個(gè)股份有限公司,則人民和人民代表大會(huì)就是公司的股東和股東代表大會(huì),他們是公司的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而行政機(jī)關(guān)則是公司的董事會(huì),是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。現(xiàn)代公司運(yùn)作表明,董事會(huì)的權(quán)力雖然來源于股東,要向股東會(huì)負(fù)責(zé),但事實(shí)上,董事會(huì)對(duì)公司事務(wù)享有除重大決策事項(xiàng)以外的很大處分權(quán),如選任經(jīng)理等。離開了董事會(huì)一定限度的處分權(quán),公司的運(yùn)作必將陷入難以想象的困境。同理,如果行政主體毫無處分權(quán),則國家、社會(huì)管理勢(shì)必不能有效進(jìn)行。而現(xiàn)實(shí)中存在的地方政府間的水權(quán)交易、土地儲(chǔ)備制度等也是行政主體對(duì)行政職權(quán)享有有限處分權(quán)的有力證明。

第二,我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)有必要、有可能在不損害國家利益、公共利益的前提下,根據(jù)實(shí)際需要在行政程序階段和行政訴訟階段具有對(duì)其行政職權(quán)的處分權(quán)。現(xiàn)代行政法理論認(rèn)為,行政管理已不再僅僅是行政機(jī)關(guān)單方意志的體現(xiàn),更多的時(shí)候,這種行政管理表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的合作,只有合作的行政才能使行政機(jī)關(guān)節(jié)約行政成本,提高行政效率,使行政目的得以圓滿實(shí)現(xiàn)。對(duì)相對(duì)人而言,參與合作的行政,能使自己受益,享受行政機(jī)關(guān)提供的高質(zhì)量的服務(wù)。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的這種合作越充分,兩者雙贏的可能性就越大。

第三,大量的自由裁量行政行為為行政主體行使一定的處分權(quán)留下了很大空間。被告行政機(jī)關(guān)在意識(shí)到被訴具體行政行為確有錯(cuò)誤時(shí),主動(dòng)改變具體行政行為,也是一種處理問題的方法。只要法律、法規(guī)賦予行政主體一定幅度或范圍的裁量權(quán),也即說明行政相對(duì)人應(yīng)履行的義務(wù)具有變動(dòng)的可能性,這就存在調(diào)解的余地。“在我們的時(shí)代,只有很少的規(guī)則非常確定,不至于某一天會(huì)要它們出來證明自身作為順應(yīng)某個(gè)目的之手段而存在的正當(dāng)性。”豏為了適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)并保持法的相對(duì)穩(wěn)定性,立法總是比較原則的。這就為行政主體的自由裁量留下了很大空間。行政職權(quán)的個(gè)案適用離不開行政主體的掂量、比較、評(píng)估、權(quán)衡和決定。這本身就隱含了對(duì)行政職權(quán)的處分。豐

第四,公權(quán)力的實(shí)現(xiàn),不僅僅只存在合法性問題,還有合理性問題。對(duì)合理性問題就應(yīng)當(dāng)可以調(diào)解,從另一個(gè)角度來看,調(diào)解實(shí)際就是對(duì)行政行為的合理性的確認(rèn)和接受,很多合法性問題也恰恰可以通過合理性問題的處理在實(shí)際上予以解決。如果說,行政行為合法性要求是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使法定職權(quán)的嚴(yán)格約束,那么行政行為合理性的原則要求則是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在自由裁量中對(duì)其行為的一種保護(hù)措施和另一類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一方面,行政機(jī)關(guān)的合法行政由于在法律授權(quán)范圍內(nèi),依照法律所確定的程序嚴(yán)格執(zhí)行而得到保護(hù);另一方面,行政機(jī)關(guān)又因在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi),基于行政目的,自由斟酌,自主選擇做出具體行政行為而獲得來自社會(huì)的認(rèn)同。我們常常在行政訴訟中過分強(qiáng)調(diào)了合法性審查,將審慎的目光鎖定在行政機(jī)關(guān)做出的行政的內(nèi)容是否在法定范圍之內(nèi),而忽略了行政行為的合理性要求。在某些情形下,當(dāng)法官依法做出確認(rèn)一個(gè)行政行為合法的判決,卻有可能因?yàn)檫@個(gè)行為不具有合理性而無法獲得最佳的社會(huì)效果。調(diào)解恰可以在合法的幅度內(nèi),提供行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人一個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的契機(jī):雙方完全可以在法院主持下,以協(xié)商的方式確定哪種行為方式最具合理性。通過這種合意,體現(xiàn)了淡化合法性監(jiān)督、強(qiáng)化解決糾紛功能的新的司法理念,既保障了案件的法律效果,又達(dá)到最佳的社會(huì)效果。

(二)行政訴訟調(diào)解的制度價(jià)值

第一,靈活、高效、便捷,符合訴訟解決糾紛的目的:具有靈活、高效、便捷、成本低廉等特點(diǎn)的我國訴訟調(diào)解,被譽(yù)為是根植于我國傳統(tǒng)法律文化沃土上的一只奇葩,素有“東方經(jīng)驗(yàn)”美稱。從實(shí)踐的角度看,調(diào)解有判決無法比擬的特殊優(yōu)勢(shì),特別是在雙方實(shí)力過于懸殊的行政訴訟中,能由法院主持調(diào)解解決,不僅能快速解決紛爭(zhēng),而且能促成雙方握手言和,符合國人“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念,這才真正是原告所期盼的,也是維護(hù)原告合法權(quán)益的有效保證。“遲到的正義即是非正義”,足以說明效率的價(jià)值。我們認(rèn)為,只要訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的成本低于判決的成本,而且愿意通過調(diào)解解決他們之間的糾紛,那么在此交易成本低的情況下,當(dāng)事人為此調(diào)解協(xié)議的達(dá)成和履行而共同花費(fèi)一定的人力、物力和時(shí)間,就是值得的。豑

第二,從根本上化解官民矛盾,維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一:行政審判與黨和國家的大局及中心工作聯(lián)系緊密,涉及社會(huì)穩(wěn)定的群體性、集團(tuán)性的案件多,政治敏感性高。雖然我國的民主法制建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn),但大多數(shù)人仍視“民告官”為畏途。相對(duì)人明知自己與行政機(jī)關(guān)地位懸殊而鼓足勇氣起訴,說明官民矛盾的異常尖銳。如果設(shè)立調(diào)解制度,法院就可以在自愿、合法的前提下主持雙方心平氣和地進(jìn)行調(diào)解。由于調(diào)解更富人性化,更有人情味,“成則雙贏,不成也無輸方”,因此頗受當(dāng)事人的青睞。法院通過對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行排解疏導(dǎo),說服教育,對(duì)照法律、法規(guī)的具體規(guī)定,一方面,能促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤或失誤,真誠與相對(duì)人平等協(xié)商;另一方面,行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人平等對(duì)話從而能使相對(duì)人消除怨氣,本著“以和為貴”的思想和從今后的生產(chǎn)、生活的實(shí)際出發(fā),自愿做出讓步。這樣互讓互諒、平等協(xié)商促成了雙方握手言和,從而使紛爭(zhēng)得到徹底解決。此舉使相對(duì)人感到法院既講法理又講情理,能感覺到有說理的地方,有利于改變相對(duì)人對(duì)人民法院“官官相互”和工作生硬的錯(cuò)誤看法,有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)的長(zhǎng)效管理,有利于相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)和彰顯司法公正,增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)行政訴訟的公正感和認(rèn)同感,樹立行政訴訟的信心,從而較好地體現(xiàn)了行政訴訟的目的。同時(shí),由于是自愿達(dá)成的協(xié)議,是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示,一般都會(huì)自覺主動(dòng)履行,因而不存在執(zhí)行的問題。“如果不講法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一而一判了之,贏的未必高興,輸?shù)脑箽鉀_天,當(dāng)事人申訴不止,矛盾糾紛仍舊處于沒有解決的狀態(tài),甚至可能進(jìn)一步激化。”豒肖揚(yáng)院長(zhǎng)在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上講話針對(duì)是民事訴訟,但對(duì)以后要建立的行政訴訟調(diào)解不無指導(dǎo)意義。

(三)行政訴訟可適用調(diào)解制度的比較實(shí)證

在調(diào)解程序與訴訟程序的關(guān)系上,各國普遍采取的是調(diào)解優(yōu)先的原則。

美國有些法院在鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇調(diào)解和推行ADR豓方面不遺余力。美國是ADR的發(fā)源地,其運(yùn)用取得了異常驚人的成果。據(jù)美國《司法》雜志統(tǒng)計(jì),聯(lián)邦法院歸檔的訴訟中有90%的案件并未通過審判而是通過調(diào)解、和解等方式獲得解決。美國在公法領(lǐng)域,大量存在著“辯訴交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣,辯訴交易賦予被告人自己處分的權(quán)利,體現(xiàn)了對(duì)被告人人權(quán)的尊重和維護(hù)。該案以此種方式審結(jié),社會(huì)反應(yīng)良好,說明調(diào)解符合刑事訴訟實(shí)踐的要求,代表著刑事訴訟的發(fā)展方向,具有可適用的法理基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為:同樣是公權(quán)利,在純粹專政、懲治的傳統(tǒng)的強(qiáng)烈對(duì)抗性的刑事公訴案件中能引入調(diào)解機(jī)制,而作為完全可以調(diào)和的屬人民內(nèi)部矛盾的行政爭(zhēng)議為何卻不能呢?

法國法律明文規(guī)定,可以有限度地進(jìn)行和解,聯(lián)邦德國行政法院法第106條規(guī)定:“只要參與人對(duì)和解的標(biāo)的有處分權(quán),為完全或部分終結(jié)訴訟,參與人可在法院做出筆錄,或在指定或委派的法官面前做出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過以法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議做出的裁定形式,書面方式在法院達(dá)成。”仿效德國法律的我國臺(tái)灣地區(qū),也在《行政訴訟法》中用10個(gè)條文(從第219條到第228條)規(guī)定了行政訴訟和解制度,其實(shí)質(zhì)規(guī)定為第219條:“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者,行政法院不問訴訟程序如何,得隨時(shí)試行和解。”

所謂他山之石,可以攻玉。筆者認(rèn)為國外行政訴訟中調(diào)解的適用,可以給我國起一點(diǎn)啟示和借鑒的作用。

結(jié)語

依法治國觀念逐漸深入人心,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的理念也被普通民眾漸漸接受,和諧社會(huì)的構(gòu)建必須借助于法律制度的推動(dòng)與保障,必須建立在民主與法治的基礎(chǔ)上,亞里士多德曾說過:法治應(yīng)該包括兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。行政訴訟禁止調(diào)解制度在行政審判現(xiàn)實(shí)中遭到的挫敗,反映出該制度存在著嚴(yán)重的缺陷,使當(dāng)初的立法意圖完全落空,已不合時(shí)宜。認(rèn)識(shí)到這一制度的弊端,并不意味著對(duì)該制度只能抱殘守缺,法律必須具有穩(wěn)定性,但不能凝固不變,司法的真正危險(xiǎn)在于對(duì)合理改革的膽怯和抵制,對(duì)法律陳規(guī)的頑固堅(jiān)持。

行政案件調(diào)解,在現(xiàn)代行政法理論中找到了合理理由,又符合構(gòu)建和諧社會(huì)之政治背景,在時(shí)代的需要下已呼之欲出豔,但如何建構(gòu)一個(gè)具有行政訴訟特點(diǎn)的行政訴訟調(diào)解制度,從而使行政訴訟調(diào)解制度更有效、更科學(xué)地發(fā)揮作用,使我國行政訴訟走出困境,還需要不斷探索,這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。