論中國政治與行政的協調

孫亞娟

摘要行政發展的歷史研究及主流行政學理論體系建構和實踐方案設計都是在政治與行政二分的前提下進行的。

關鍵詞政治與行政二分法古德諾

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-311-01

一、政治與行政二分法的提出

在威爾遜之前,對政府行政管理活動的系統研究并沒有得到人們的重視,而作為行政學研究對象的行政概念,一直是包含在政治概念之中的,沒有形成一門獨立的行政學。直到由威爾遜提出了政治——行政二分法,并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來,行政學才具有了獨立的地位。這種狀況不是偶然的,而是與當時的社會發展形勢相適應的。

17世紀到18世紀,歐洲的主要國家都已實現了資本主義革命,社會生活中存在著無數個相對獨立的領域。同時,19世紀末資本主義自由競爭向壟斷時期過渡,社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使社會管理經濟的任務越來越重,社會關系的日益復雜化也帶來了一系列的社會問題,就像威爾遜所說的那樣:“沒有任何一種政府職責而今不是變得復雜化起來,政府曾經僅僅由少數人主宰,而現在它卻由大批大批的人主宰。”豍因此政府開始轉變過去所奉行的消極主義和放任主義的政策,進而積極主動地干預社會生活,行政管理活動使得政府的行政管理職能日益擴大,由此而來,以在法制基礎上行政機關規模的擴大、公共行政人員隊伍的增長和公共事務管理職能的發展為標志的“行政國家”便出現了,迫切需要一門科學理論來指導國家行政管理活動,以使政府更好地履行其職能和完成使命,“政治與行政二分法”便是在這種大背景下應運而生的。

二、政治與行政的關系

威爾遜對行政的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。他認為:“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分,政府的操作,就是政府工作中最顯眼的部分。”

他主張將政治與行政相分離。威爾遜認為,行政就是政府的執行操作,是具體的思想活動,行政管理置身在政治之外。古德諾認為,在所有的政府體制中,都存在兩種基本的政府功能,即國家意志的表達與國家意志的執行。他將這兩種功能稱之為“政治”與“行政”。古德諾更關注于“政治”與“行政”的協調,并指出協調的兩種途徑:(1)政治對行政的適度控制(2)行政的適度集權化。同時指出政黨作為法外調節途徑所起的具大作用。

我們所有對于理論的探索如果只停留于理論的層面是遠遠不夠的,對于政府改革的實踐者來說,關鍵的問題是必須清楚地知道本國行政體制所面臨的實際問題,把握這些理論模式的精神和適用范圍,以此作為依據來設計、推行政府改革方案,才能避免走彎路,實現行政績效。中國的多黨合作政治與多黨制是完全不同的,它是一黨領導下的多黨合作制。

三、美國協調政治與行政關系的政治體制對于中國的借鑒意義

回到中國現實,我們發現古德諾的學術成就,歷經一百年之久,在今天也有重要的啟迪意義。自中華人民共和國建國后,共進行了四次大的行政改革,但均未達到每次改革初的預期目標,陷入“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。到了新的世紀,在市場經濟發揮威效,國家綜合實力大幅增強的同時,政府在行使職能的效率、公平、廉潔等諸方面均逐漸顯示出不足,也促使我們對公共行政與民主政治的關系作出進一步的反思。

一個國家的政府運行目標,無外乎兩個:效率與公平。一個效率高、反應快的政府,一方面能在國際激烈的競爭中立于不敗之地,另一方面也能使國內人民安穩富足。威爾遜、古德諾的“政治與行政二分法”也是在美國政黨分贓,行政腐敗、非專業化、效率低下的時代背景下提出的。在中國,歷次改革的未能奏效,固然與政府在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中沒有把握好其政府職能的相應轉換有關,但未能及時理順“政治”與“行政”的關系也是重要原因之一。

(一)中國共產黨在協調政治與行政之間關系中的作用

古德諾認為美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”與“必要行政集權”全來自于政黨功能的發揮,即政黨起著協調國家意志的表達和執行的功能。

在立法機關與行政機關之間以及各級行政機關之間,各級黨委無疑發揮著溝通協調的重要作用。但在現代化的行政管理過程中,政黨和作為國家機構組成部分的行政機關是有區別的,更不能相互替代。國家行政機關必須根據憲法和組織法確定的原則來運行。古德諾認為,須把政黨由法外引入法內,把它置于民主化、法制化的管理之下。

(二)中國行政改革中行政機構框架設計

古德諾認為,政治與行政的二分僅僅是功能性的區分,而難有結構性的分離。這就提出了行政機構框架設計與行政人員使用的問題。眾所周知,現代社會的行政事務是非常復雜的,而只有復雜的行政組織框架,才能應付紛繁復雜的行政事務。相應的行政組織也可以設計成不同的結構模式,根據具體的行政事務管理,既可以采用大部制,也可以采用更有利于執行的執行局模式。且中國地域廣闊,人口眾多,地域差別明顯,在行政機構的設置上,也須注重因地制宜。而行政人員的選用,除堅持《國家公務員法》確定的低層職位公務員考任準入原則外,也可以對某些行政組織的高層行政官員實行常任。如司法、準司法、統計和半科學性質的行政組織。而不能根據行政組織的級別和公務員的職級來決定高層行政人員的選用,這樣才能保證行政的效率與穩定。

(三)中國對于行政組織的重新劃分應適應于適度集權化原則

古德諾認為,政治與行政的協調,需要行政的適度集權化,這和美國的“三權分立”的政治制度背景是分不開的。而在中國,情況則恰恰相反。相對于立法機關,行政權力無疑過于龐大與集中。政府腐敗行為的滋生,應該和過度的集權不無關系。“政治”的功能就是民意的表達,只有民意在立法機關得到充分的表達,才能促進整個社會的公平與正義。現階段,要使議行合一的政權組織形式落到實處,立法機關與行政機關實現更好的協調,必須細化有關立法機關的職權、組織、運行的一系列法規,把與國家意志表達有關的政府功能,由行政機關轉移到立法機關。而作為表達反應民意的各級人民代表大會的組成,一方面必須完善現行的選舉法規定,使人民代表的組成更能代表社會各階層的利益,特別是弱勢群體在立法機構中的話語權。另一方面必須加強人大自己的組織建設,特別是加強各專門委員會的專業力量,更多的負起不同專業領域的立法職責。