公共行政的公共性及其實現途徑

張俊選

摘要公共性的概念是在客觀的歷史進程中生成的,從統治型政府到管制型,再到服務型政府,公共性從無到有,從有又到突現,從形式上的公共性逐漸發展到形式和實質上統一的公共性,彰顯了我國公共行政自改革開放以來取得了質的飛躍,對于公共行政來說,公共性是其根本性質,是其存在的合法性基礎,它決定著政府的施政目標和行政行為的價值取向。

關鍵詞公共行政公共性公共服務

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-287-01

一、公共行政公共性的背景及內涵

(一)背景分析

“公共性”本源及演變離不開整個社會環境的變化背景,在我國古代氏族社會,人們為了抵御征服自然界而形成了帶有全民性的公共性;在奴隸社會及封建社會階級統治是國家的主要職能,代表國家權力的“公”吞沒了“私”,因而公共性等同于國家權力。新中國成立后,以階級斗爭為綱,在計劃經濟體制下,政府主要以管制為主,公共性在各種運動的沖擊下被掩埋。改革開放以來,市場經濟大力發展,各種社團組織雨后春筍般的涌現,行政改革不斷深入,來適應社會的變遷;我國機構設置基本合理,職能關系基本理順。然而我國目前處于社會轉型時期,社會發展落后于經濟發展,就業、醫療、教育、地區差異、貧富差距加大等一系列新問題涌現,在全球范圍內,隨著以人本主義、民主與公民權和公共對話理論為基礎的新公共服務理論和羅爾斯《正義論》的興起,“公共性”問題再一次被重視起來。

(二)內涵

不同學科,不同角度,基于不同的歷史文化背景,對“公共性”的內涵都有不同的解釋。王樂夫教授在《公共性:公共管理研究的基礎與核心》一文中對“公共性”的內涵從公共行政與哲學的角度進行了闡述,將其觀點歸納為如下六方面:

1.作為一種分析工具“公共性”的。即“公共性”用來作為政府績效考核的標準之一,一般情況下指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者,應按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發,制定與執行公共政策。

2.作為一種公共精神的“公共性”。該觀點認為,公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神,即民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服務的精神。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現行政權與公民權的平衡及互動;行政權依法行政;行政活動效率與公平的平衡;行政結果的績效考核與責任追究;公共行政是由群眾驅動的、積極的、參與的過程。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了行政目的的公益性,強調了為人民服務的出發點,明確了管理的范圍是那些公共事務,揭示了行政所依據的權力為人民所授予;它體現著行政過程中的責任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任;它強調了行政過程中必須有群眾參與,強調注意聽取群眾的意見;它強調公共行政的結果必須取得公民的認可等等。

4.作為一種價值基礎的“公共性”。由于行政體系的價值基礎是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:社會公平、代表性、響應性、參與及社會責任感。國家公職人員被視作以人民的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為,“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”,從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。

二、實現途徑

關于公共行政公共性的實現有兩種不同的觀點:一是德治,寄希望于國家公務員的開明和仁慈,尤其是寄希望于領導干部對群眾的關懷。這一觀點強調職業道德在實現公共行政公共性中的作用,重視公職人員的人格品質和道德力量;二是法治,即寄希望于公共行政外部的制度力量,這一觀點重視民主與法治的力量,重視制度的規制作用。我個人認為,對公共行政公共性的實現而言,通過政府的制度、體制和運行機制的變革和完善,是一條根本的路徑。

(一)羅爾斯認為:公共理性“在三個方面是公共的:作為自身的理性,它是公共理性,它的目標是公共的善和根本性的正義,它的本性和內容是公共的”。結合我國本土特色,在實際工作中進一步完善全國及各級地方人民代表大會制度,建立旁聽制度,使各級人民代表大會成為實現公共行政公共性場所,從權力的角度分析就是在行政決策的過程中,公民權要大于行政權。

(二)以轉變政府職能為切入點,深化政府體制改革,把政府關于維護公共行政公共性的職能定位于管理公共事務、產出公共產品、提供公共服務。

1.吳永臻教授認為公共事務是指涉及全體社會公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動,以及這些活動的實際結果,公益性、非盈利性、規模性,是它的本質特征,因此有效對公共事務進行管理是實現公共行政公共性的必經途徑,管理的內容包括用前瞻性的戰略思維撲捉社會問題,運用創造性整體思維解決社會問題,還包括執行公共項目,也就是對國家的各項政策、各級政府的指令進行順暢地、不折不扣地執行。

2.公共行政公共性的實現要求政府加大公共產品供給的總量,要求公共產品在醫療衛生、文化教育、社會保障、基礎設施等方面持續不斷的加強,公共產品供給是實現公共行政公共性最基本的保障,公共行政公共性的實現需要不斷增加公共領域的投資數量,重視公共事業的建設與發展;調整公共產品供給結構,合理協調“軟”公共產品供給和“硬”公共產品供給;平衡城鄉公共產品分布,協調中西部地區公共產品建設與東南沿海地區公共產品布局。

3.加大公共服務投入的力度,加強公共服務“硬件”設施的建設,包括城鄉基礎設施建設、教育、科技、衛生、體育等方面。不能忽視“軟件建設,要努力提高公務員自身的科學管理和公共服務的能力。廣大公務員要努力鉆研業務知識和科學管理知識,提高自己的業務素質,掌握現代化的管理手段,增強“內功”,對群眾的合理需求做出積極的、及時的回應,并盡量予以滿足。

(三)創新政府運行機制,關鍵是形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。在領域方面,協調政治、經濟、文化、社會各方面,在組織方面,協調各職能部門的工作,做到政府決策要科學民主,執行要堅決有力,監督要透明公正,建立決策、執行、監督相協調的政府運行機制。