村民自治下農村公共物品供給分析

郭俊梅

摘要村民自治是農村公共物品供給的社會組織形式,是促進農村公共物品供給的制度保障,而農村公共物品是村民自治的物質基礎,本文從村民自治角度出發,探討實現農村公共物品供給的有效措施。

關鍵詞村民自治農村公共物品農村公共物品供給

中圖分類號:F325文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-282-02

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)中指出,要加大農村基礎設施投入,加快農村鄉村道路建設,發展農村通信,繼續完善農村電網,逐步解決農村飲水的困難和安全問題。《建議》中指出“鄉村道路”、“農村通信”、“農村電網”、“農村飲水”等等都屬于農村公共物品,而村民自治是根據《憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定,立足中國政治體制改革,以發展民主政治為目標,適應市場經濟規律而形成的農村基層自治制度。對于農村發展來說,一為物質保障,一為制度支持。

一、農村公共物品與村民自治的關系

(一)村民自治是農村公共物品供給的社會組織形式

村民自治是農村基層自治制度,其核心村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會不是國家基層行政機關,內容包括運用民主的方式,通過選舉決定村民委員會的領導和組織成員,村民委員會的工作必須在民主決策和民主管理的框架內進行,村民依法對村民委員會工作行使民主監督的權利。自改革開放以來,我國農村實行家庭聯產承包責任制,農村經濟、農民自主性一定程度上都獲得了解放和相應的發展。這就需要有一種新的制度出現,來整頓農村,于是村民自治出現了。可以認為,村民自治的最初誘因,就是為了解決改革開放后農村公共物品供給不足的問題,重新將農民組織起來。豍

在村民自治制度下,農村公共物品供給主要是由國家和農民來承擔的,特別是在農業稅取消以前,農民的一切費與稅基本上都用于農村公共物品供給上。農民單個人也不能實現對農村公共物品的供給,只有在國家的指導下,通過村民委員會將村民組織起來,村民委員會也就成為農村公共物品供給的主要形式。

(二)農村公共物品是村民自治的物質基礎

農村公共物品包括了農村的基礎設施、農村道路、醫療衛生、飲水等等,都是關于農業發展與穩定的重要物質因素,可以說,這些物品決定了農民的生存,是他們的必需條件,而農村公共物品的有效供給,不僅可以促進農村經濟的發展,改善農民生活質量,甚至對于全國的穩定與發展,都具有重要影響。但是,當前農村公共物品供給往往出現不足的情況,極大的影響了農民的生產生活,也阻礙了農村經濟的發展,這樣必然導致農民的不滿情緒,影響政府權力的實施,政策的推行,農村的自治制度也會搖搖欲墜。反之,農村公共物品能夠有效供給,農村的穩定,經濟的發展則不成問題,農民的生活水平也會提高,農村經濟基礎堅固了,國家制度也會發展。

馬克思認為:“政治、法律、哲學、宗教、文學、藝術等的發展是以經濟發展為基礎的。但是,它們又都互相影響并對經濟基礎發生影響。”豎村民自治是農村的一種社會組織形式,是村民實行自我管理、自我教育、自我服務的制度,在其實施與發展的過程中,將受到方方面面的影響,而經濟、政治、文化、社會等因素也將制約著村民自治的完善與發展,其中經濟因素應當是十分重要,在農村,農村公共物品供給不容小覷,所以根據馬克思主義的觀點,我們可以說,農村公共物品供給是村民自治的物質基礎,它將關系到村民自治是否能有效實施,并且實踐它建立的初衷。

(三)村民自治是促進農村公共物品供給的制度保障

實行村民自治是一項重大的制度創新,這項制度創新涉及中央政府、地方政府、村民三方。在農村,村干部要想興辦公益事業,就要從農民處征集款項或抽調村集體企業的利潤,此外還有國家財政撥款、社會公益組織資助等等。主要來源還是農民自己的投入,所以如何興辦公益事業及其成本效益比是否合理,都關系到農民的切身利益。在沒有實行村民自治的農村,村干部想為村民辦一些好事卻得不到農民的支持,因為村民懷疑他們只是巧立名目為自己斂錢。相反在村務公開,村民代表會議充分討論的情況下,村干部辦理公益事業再要求村民出錢出力或從村財政支出,就很容易得到村民的合作,從而促進了公益事業的發展,進而也會影響更為廣泛的農村公共物品的供給。

村民自治實際上是提供了制度上的保障,使村民委員會具有權威性,使村干部的行為具有合法性,使村民對村干部的行為認可,真心服從并接受領導,這樣村民委員會的一切工作得以順利開展,尤其是農村的公益事業,農村公共物品的供給等等。

二、村民自治下農村公共物品供給問題原因分析

村民自治從二十世紀八十年代興起,通過十多年的實踐,對農村公共物品供給具有促進作用,并取得了一些成效。如農村公共物品的數量增加,類別增多,公共服務質量明顯提高,服務態度趨向良好等等。但另一方面村民自治下農村公共物品供給也存在不少問題,包括農村基礎性公共物品供給不足;與政府“政績”、“利益”掛鉤的非生產性公共物品供給的過剩豐;質量低劣、假冒偽劣的公共物品。這些公共物品的出現不僅加重了農民負擔,影響了農民的生產生活,而且惡化了農村基層政府與農民之間的關系,抹黑了政府的形象,不利于村民自治的推行。其原因主要有:

(一)農村公共物品實行自上而下的供給決策機制,但政府供給效果難以令人滿意

農村公共物品是由各級政府及相關部門實行的自上而下的決策供給,其大多數是由鄉或鄉以上組織以政府規定的形式下達的,常伴有指令性和統一性,而農民對于公共物品的需求,是以各自的生產、生活的需要為條件的。這樣,行政命令方式的決策機制從體制上決定了供給與需求脫節,造成了公共物品供給上出現矛盾。由于公共物品的非競爭性與非排他性,政府成為公共物品的單方供給主體,加之現行的干部任命制度,使鄉鎮政府的負責人都是由上級考核決定,在政績考核、職位升遷和本身經濟利益的驅動下,農村基層政府往往從“自身利益最大化”的角度出發,為了追求“政績”、“利益”而不去真實反映當地農民的迫切需求,導致“豆腐渣工程”、“政績工程”的大量存在,這也是形象性公共物品大量存在的主要原因。

(二)政府改革對農村公共物品供給的影響

我國為了適應市場經濟的發展,多次進行機構改革,取得了很大的成就。但在取得成就的同時,也帶來了一些問題,以稅費改革為例,稅費改革前我國農村公共物品供給主要表現為制度外財政收入為主的籌資制度,在這種供給體制下,農村公共物品供給主要依靠向農民收費,集資,攤派和罰款等形式來籌集公共資源。稅費改革后,制度外籌集資源的“口子”被堵住了,農民負擔也減少了,但與此同時農村公共物品供給的矛盾尤為突出,其主要原因在于稅費改革后基層政權的事權與財權出現極度不對稱性,一方面鄉鎮政府制度外財征收入大大減少,另一方面卻充當鄉鎮范圍內居民和農戶需求的公共物品的主要供給者。特別是農業稅的減免,使本來不富裕的鄉鎮財政捉襟見肘,鄉鎮政府根本無力提供農村公共物品。

(三)村民自治體制自身的缺陷

村民自治實行過程中,其自身的缺陷也暴露出來。首先在村民自治下,村民自治組織與村黨支部組織存在權利沖突,即村民委員會與村黨支部的沖突。村黨支部與村民委員會是領導與被領導的關系,村民委員會是由村民直接選舉產生的,必須對村民負責,它應享有根據村民意愿自主辦理村務的權利,但村黨支部基于中國共產黨是國家唯一執政黨的理由,也要對村民自治進行領導,村民委員會要對它報告工作,二者的關系緊張就顯然了。村民委員會與村黨支部的沖突會影響村民委員會自治工作的開展。另外,村干部素質不高,他們或者具有一定的威望,或者和鄉鎮政府有親密關系,這樣的村領導勢必使村民自治的功效大打折扣。此外,村民自治中角色的沖突,村委會雙重代理人身份以及村內政務與村務重疊等等也引發了農村公共物品供給中的一系列問題,出現了農村公共物品供給的不足與過剩的矛盾。

三、村民自治與農村公共物品供給的改善

鑒于村民自治與農村公共物品供給的關系可以發現,村民自治對于農村公共物品供給具有重要影響。實際上,實現農村公共物品的有效供給,已經嘗試了許多不同的措施,但取得的效果并不理想,為了增加實現農村公共物品有效供給的可能性,可以從村民自治的角度,尋找有效的積極對策。

(一)以村民自治作為農村物品供給的制度保障

如果要為農民提供穩定而且低成本的公共物品,我們不僅需要國家投資,而且在國家不能直接投資而需要農民自己組織起來解決自己的問題,我們就很難離開帶有強制性的合法的“政府性權利”。公共物品供給、籌資及使用必須要有強制力作為保障,因此需要將農村民主作為國家民主制度的一部分,以國家強制力作為公共物品供給的保障。政府應更多在宏觀環境上、基礎設施上進行供給,同時應積極創造條件推動自愿供給,但我國村民的組織力量還不夠強,許多非正式組織游離于村民委員會以外,這以上的種種都呼喚國家力量的介入,為農村公共物品供給提供制度上的保障,以國家力量作為后盾,也就是要將村民自治作為農村公共物品供給的制度保障。

(二)以村民自治作為實現農村公共物品供給的組織基礎

所謂農民的組織化,是指農民為了更好地實現、保護和促進自身的經濟利益和提高自己的社會政治地位而聯合起來形成的各種經濟和政治組織的行動和過程。我們認為,可以因地制宜,根據各地農村發展的不同情況,成立農民合作經濟組織或者通過農民合作的方式,在不過分增加農民負擔的情況下,進行一些區域性的、中小型的公共基礎設施建設。如進行中小型的水利設施的建設和維護、鄉村道路的建設和維護、衛星電視接收設備的安裝、市場信息的共享、農業技術推廣等等。這些投資少,見效快的農村公共基礎設施通過農民社會合作的方式來完成,可以節省國家支農資金,進行公共基礎設施的建設。實際上,在農村有許多經濟性的自治組織,如經濟合作社,但是由于多種原因,其功能發揮的并不理想,多數已經成為牟利組織,所以必須以國家強制力加以引導。

(三)充分發揮村民會議和村民代表會議的作用,進一步理順鄉鎮政府與村民委員會的關系

村民會議作為農村社區最高權力機構,對農村的事務具有最終決定權。農村公共資源的籌集和公共物品的供給必須經村民會議或村民代表會議表決同意,凡未經投票表決而擅自動用籌集到的公共資源的行為都是違法的,對于公共資源的使用,村民會議和村民代表大會也依法擁有監督權,這樣才能保證農村公共物品能得到充分的利用;同時還要理順鄉鎮政府與村民委員會的關系,使村民自治這一組織形式在提供村級公共物品上發揮核心作用,有了在農村公共物品提供方面各級政府責任的明確劃分,便可防止上級政府將公共物品供給責任轉移現象發生,從而杜絕基層政府因事權與財權不統一,以亂收費和加重農民負擔的形式來提供公共物品。確定村民自治在提供公共物品方面的重要作用,等于就是明確村民委員會的具體事權,方便村民委員會開展工作,有效實現農村公共物品的供給。

(四)充分發揮村民自治的管理與服務功能

村民委員會從性質上屬于村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,負責農村公共事務和公共事業,可調節民間糾紛,維護社會治安,此外也可以在村內開展文化活動,管理和打理集體財產等等,但各鄉鎮政府通常為了村民委員會能夠更好的執行政府下達的任務,而把村民委員會變成了鄉鎮政府的下屬機構而進行直接領導。這使村民委員會與村民有了利益的沖突,不能代表村民的意愿,因而恢復村民委員會的自治性質,充分發揮村民自治的管理與自治功能,使其成為村民公共物品偏好的真實代表者,是實現我國農村公共物品有效供給的重要條件,所以必須避免村民委員會成為鄉鎮政府的“代言人”,一味的迎合上級的指示,而忽略其存在的真正意義。村民自治重在為民服務,實現農村安定,經濟發展,這些都是關系村民自身利益的事,所以應該充分發揮村民自治的管理與服務功能。

總之,村民自治和農村公共物品供給都是關系農村經濟發展、社會穩定的重要方面,將這二者結合起來共同研究,集中尋求實現農村公共物品供給的有效措施,實際上仍是存在理論探討的局限,許多問題在實踐中仍無法解決,這也涉及到其他的各種因素,但是村民自治自推行以來確實取得了許多的成效,關系到農村的方方面面,對于解決公共物品的供給將從制度上提供支持,并為其創造良好的發展環境。