透視城鄉二元結構下的農村水污染問題

王照海

摘要隨著新農村建設的日漸推進,農村水污染問題成為社會關注的焦點,關于環境保護的法律法規逐步的完善和發展。我們為此感到欣喜之余,卻又不得不面對現實,我們的法律不能得到很好的執行。單純的政策口號根本解決不了實際問題,我們是否該把視角轉移到社會制度層面。城鄉二元結構成為我們一個無法回避的事實,如何理解城鄉二元結構作為解決農村水污染問題的切入點。

關鍵詞城鄉二元結構農村水污染解決機制

中圖分類號:F328文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-280-02

改革開放以來,對于控制環境污染與破壞而言,最明顯的進步體現在環保機構的逐步獨立和升格,環保人員的增多和大量環保政策法規的出臺。所有這些都是為了減少、控制環境污染與破壞。然而,在同樣一個社會中,出于同樣的目標而進行的社會控制,卻在城市與鄉村之間產生了大為不同的控制結果。一方面,城市環境問題局部有所緩解,另一方面,農村環境狀況的惡化卻有失控的趨勢。這當中的原因究竟是什么呢? 農村水污染問題作為其中敏感的一環,正日益受到關注。

一、城鄉二元結構對農村水污染的影響

(一)城鄉二元結構理論

二元結構是由諾貝爾經濟學獎得主劉易斯提出來的,城鄉二元化結構包括二元經濟結構和二元社會結構兩方面的含義,二元經濟結構是指在廣大的發展中國家,其經濟生活的一元是以古代村落為載體的傳統農業部門,另一元是以較為先進的城市為載體的現代工業部門。

在我國,聚集了絕大部分的國有企業的城市經濟和鄉村農業形成了兩個半封閉的獨立發展系統,它們在生產方式經濟形式和發展機制等方面都有極大的區別,各自按自己的軌道運行,同時城市同農村又奇特的結合在一起,互為條件,互相制約,城市經濟的發育成長要靠農業提供積累勞動力和市場,而農村需要工業在能源水利機械化肥方面的支持,以維持提供積累的再生產能力,但這種支持是遠遠抵不過農村提供的積累的。這種發展結構是一種非常獨特的二元結構。

首先看城市經濟,雖然集中了大量的人才資金,有著現代化的生產能力,由于是在城鄉壁壘保護下建立,先天性的缺乏活力,生產能力的發揮遠遠不夠,到處都是行政干預的痕跡。更重要的是從農村發展的角度上看,這種發展機制限制了市場經濟的發育,把中國80%的人口,即農村人口排除在工業化進程之外,使農村長期處于半自然經濟的狀態中,只能夠維持簡單再生產,發展緩慢。最為突出的就是長期存在的依靠統購統銷的剪刀差,致使農產品不能成為完全意義上的商品,因而農產品收購的越多,對農村經濟的抑制性影響就越大,對農村市場經濟發育的阻礙就越大。國民經濟被分割為城市經濟和農業兩個半封閉的獨立發展系統,城市經濟幾乎壟斷了所有的工業,農村卻處在工業化進程之外,城市經濟以擴大再生產的方式迅速發展,而農村長期處于維持簡單再生產的境地。農業的低效率不得不保持大量的農業人口,而收入的差距必然引發農業人口流失,形成對城市有巨大壓力的民工潮,同時也使本來就孱弱的農業更加衰落。幾十年的發展建造了一個畸形的城鄉關系,城鄉之間,工農之間的相對差別基本沒有縮小。本來在剪刀差對農業的損害之后,應該是對農業的更加重視,但事實上,對農業的投入偏少,從比重來看,1978-1997年國家財政支出用在農業基本建設的支出盡管由11.32%提高到15.59%上升了4.27個百分點,但國家財政用于農業基本建設支出占全國基本建設的支出比重卻從10.21%下降至1.65%,降低了8.56個百分點。農業基本建設投入不足,嚴重影響到農業生產條件的改善。50-60年代修建的一些水利工程設施嚴重老化,得不到必要的維護和改造。據有關方面的資料統計,全國8萬座水庫,有三分之一是帶病運行;萬畝灌區,工程基本完好的只占30%,不同程度損壞失修的占36%;灌溉面積難以擴大,糧食產量難以穩定提高,每年因為水旱災減產糧食幾百億斤,損失幾千億元。

(二)城鄉二元結構下農村水污染的特點

城鄉二元結構下農村的水環境問題獨具特色,具體表現在以下幾個方面:

1.鄉鎮政府只重經濟漠視環境的政策加劇了水污染問題

隨改革開放而日益壯大的各類鄉村企業組織,在很大程度上又是屬于體制外的組織,國家對其控制較弱。同時,由于其與地方政府有著很強的聯系,地方政府為了其自身的利益,往往與企業形成“合謀”,包庇甚至縱容這類企業對環境的破壞。因而,與國有企業相比,它替國家所發揮的社會控制作用是很有限的。國家,特別是中央政府的環境政策,很難在基層企業中得到貫徹、實施。從最直接的意義上說,城鄉正式的專門環境保護組織,如各級環保局,無論在規模、力量,還是在其合法性上,也都明顯地存在著重大差異。廣大農村的環境保護機構和組織是薄弱的,公眾對其的認知和認同是非常不足的。與此同時,城鄉之間民間環保組織的發展也存在重大差異。在許多城市,民間環保組織迅速發展的同時,農村的民間環保組織卻很少,乃至幾近于無。這樣,很明顯地會影響到城鄉環境控制的效果。

2.城市污染轉嫁農村加劇水污染問題

許多大中城市在加速發展對周邊區域產生積極影響的同時,也不可避免的產生一些負面影響。一是隨著城市產業結構的調整,一些耗能高、污染重、難以治理的企業遷移到農村,給農村環境帶來嚴重污染。二是城市工業的“三廢”直接轉移到農村,造成污染。三是城市污水對農村的污染。據統計全國80%以上的城市污水未經任何處理就直接排入水體,已造成三分之一以上的河段受到污染進而引起農灌水水質惡化。四是由于我國城市垃圾的特征以及經濟和技術條件有限, 90% 以上的城市垃圾是在郊外填埋或堆放, 1995年我國垃圾填埋量為11000多萬噸,并且每年還以10%的速度遞增,這些城市垃圾不僅占用了寶貴的土地資源,也污染了周圍的水質和大氣。

3.資金投入不足,導致水污染治理不力

我們必須注意到,城鄉分治戰略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。具體到環保領域,主要是指城鄉地區在獲取資源、利益與承擔環保責任上嚴重不協調。長期以來,我國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市方面,城市環境污染向農村擴散,而農村從政府財政方面卻幾乎得不到任何污染治理和環境保護建設資金,也難以申請到用于專項治理的排污費用。另外,農村鄉鎮企業大部分處于初級階段,鄉鎮企業發展速度較快,固定資產投入較多,加上社會負擔較重,不少縣(市、區)鄉鎮企業自有流動資金不足,很難把很多的錢花到治理環境污染上。由于環保投入不足,農村環保基礎設施和環保隊伍自身建設難以跟上當前形勢發展的需要,環境監測、監理設備老化,環保執法工具和裝備落后,缺乏有效的手段解決環境污染問題,農村細水長流魚蝦滿塘的場景已逐漸淪為一種回憶。

二、城鄉二元結構下農村水污染的解決機制

(一)現實困難

我國有九億多農民生活在農村,農村水環境的解決關系著農村社會的安定與發展,農村的安定與發展成為和諧社會建設成敗的關鍵。城鄉二元結構下城鄉收入差距由80年代的1.8:1,擴大到90年代的2.5:1,2003年更達到了3.2:1。顯然,在滿足基本生活需要的同時農民根本沒有能力自行解決環境問題。

可行能力是阿馬蒂亞·森的自由發展觀中的一個重要概念,一個人的可行能力指的是此人有可能實現的,各種可能的功能性活動組合。豎自由是人們能夠過自己愿意過的那種生活的“可行能力”。可行能力包含了兩個層面:它既意味著個人在給定的社會境況下享有的“機會”,又涉及個人確保行動和決策自由的“過程”。對一個人可行能力的剝奪即是“不自由”。例如廣泛存在的饑餓,可以避免的疾病,失業、性別歧視、過早死亡、極端貧困。不自由可以通過不恰當的過程(諸如侵犯選舉權或者其他的政治或公民權利)而產生,也可以通過缺乏適當的使人們能夠達到他們所希望起碼達到的最低狀況的機會(包括缺乏諸如能避免過早死亡,染上可預防的疾病或被迫挨餓這樣的基本機會)而產生。

農村水環境問題的存在正是一種農民不自由的體現,而這種不自由又通過城鄉二元結構這一不合理的現實而產生。

(二)機遇

2004年9月,十六屆四中全會上,胡錦濤提出,在工業化初始階段農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向;但在工業化階段達到相當程度后,工業反哺農業、城市支持農村,實現工業與農業、城市與農村協調發展,也帶有普遍的傾向。“兩個傾向”論斷為我們解決農村問題提供了政策依據,也為農村水污染的解決提供了機遇。

“十一五”期間,我國全面進入“以工促農、以城帶鄉”發展階段,在環境保護上消除城鄉差距、保障基本的環境公平成為建設和諧社會和生態文明的重要內容。這個新形勢為統籌解決農村環境問題提供了難得的機遇。

(三)總體思路

1.立法上整體設計與個別權衡的理念

環境污染,大都借由水體、空氣、土壤等各種自然媒體表現出來。由于存在于各種媒體污染物的散布形式、暴露狀態、乃至危害的特性相差甚巨,立法上大都以個別法律予以規范,而形成水污染防治法、空氣污染防治法、土壤污染防治法等專法分立的現象。有些非借助特定媒體散布的污染問題,亦另以專法予以規范。一套完整的環境立法往往包含十幾個法律,形成繁復的法律體系。由于各個法律均一單一環境問題作規定,缺乏不同環境媒體之間整體的規劃,往往因而造成個別法律之間的沖突、重疊或疏漏,引發法律適用、組織分工與實際管制行動上的諸多障礙。

水污染問題并不是基于一個甚至多個原因造成的,它是整個生態系統各環節相互作用的結果。目前我們在環境立法上歐洲部分國家已發展或試驗所謂環境問題統合處理模式值得我們借鑒。如英國新近立法正考慮引用所謂“不致招致過高成本的現行最好科技”作為污染設施排入各種形式媒介的共通標準。荷蘭已發展出一套著重環境問題的成因與作用,而非劃分水、空氣等的整合式計劃程序,且正在試驗一套整合污染許可制度。瑞典“環境保護法”亦已采用單一許可制度以控制排入特定媒體的污染。在西德,學者正在討論長期采用以事先防范原則為本的環境法典的可行性。

2.糾紛解決上以非訴訟解決為主

農村水污染問題的產生大多因農民急于發展經濟而造成,過度的依賴于訴訟不但加劇訴訟成本還可能激化社會矛盾不利于農村水環境的解決。當前我國在在環境糾紛的解決上適用的非訴訟方式主要有以下幾種。

(1)協商

協商方式在我國環境保護法律、法規沒有明文規定,但并不禁止,如《水法》第36條規定:“單位之間、個人之間、單位與個人之間發生的水事糾紛,應當通過協商或者調解解決”。我國環境糾紛有不少是通過協商方式解決的。

(2)調解

調解是我國解決環境糾紛的一種主要方式,目前我國有75%的環境糾紛是通過各種形式的調解解決的 。目前實踐中采用的非訴訟調解方式主要有:

人民調解,主要是解決基層鄉鎮企業、個體戶作坊在生產經營過程中與居民在日常生活中所產生的環境問題而導致的環境糾紛,它又包括民間調解和人民調解委員會調解兩種。

行政調解,由國家行政機關依法對環境糾紛進行的調解,這種調解按主持調解的機關不同,包括環境保護機關調解、上級主管機關調解、其他行政機關調解三種形式。

(3)信訪

環境信訪是指公民、法人和其他組織通過書信、電話、走訪等形式,向縣級以上各級人民政府的環保部門反映環境保護情況,提出意見、建議和要求,環保部門依法予以處理的活動。國家環保局1997年4月發布的《環境信訪辦法》在實踐中對解決環境糾紛發揮了積極的作用。該辦法第12條規定:“各級環境保護行政主管部門應當按照方便群眾、有利工作的原則,設置專門的環境信訪工作機構或者指定其他機構負責環境信訪工作”。在發生環境糾紛后,當事人往往通過環境信訪這樣的簡便、經濟的程序迅速解決糾紛。