淺談公共財政支持農村發展問題

夏雪梅

摘要近幾年,農村的各項事業都在快速發展,公共財政在這其中發揮著重要的作用。如何進一步加強和完善公共財政對農村發展的作用對于中國農村進一步的發展至關重要。本文在闡述了公共財政的基本概念的基礎上,分析了公共財政支持農村發展的必要性以及現狀,最后筆者就如何完善公共財政促進農村發展問題方面提出了一些策略。希望有助于農村的發展。

關鍵詞公共財政農村教育新型農村合作醫療新型農村養老保險

中圖分類號:F320文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-266-02

一、公共財政概述

(一)公共財政的內涵

公共財政是國家或政府為市場提供公共服務、滿足社會公共需要的一種分配活動,是與市場經濟相適應的一種財政模式。是國家以社會和經濟管理者的身份從市場上取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產品和公共服務,以充分保證國家機器正常運轉、保障國家安全,維護社會秩序,實現經濟社會的協調發展。

(二)公共財政的基本特征

一是公共性。公共財政的公共性是由“公共產品”理論決定的。其本質特征是滿足社會公共需要,公共財政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的,即公共財政著眼于滿足社會公共需要。

二是非盈利性。盈利性是人們參與市場活動的唯一動力,但政府作為社會管理者,其行動的動機不是、也不能是取得相應的報償或盈利,而只能以追求公共利益為己任。其職責只能是通過滿足社會公共需要的活動,為市場的有序運轉提供必要的物質基礎和制度保障。

三是法治性。市場經濟是法治經濟,對于政府來說,其活動和行為也應當置于法律的根本約束規范之下。財政作為政府直接進行的活動,在市場經濟下無疑必須受到法律約束和規范,從而具有明顯的法治性特征。

(三)中國公共財政的基本職能

按照現代西方財政學的觀點,市場化國家的財政職能一般包括資源配置、收入分配職能、穩定經濟職能。具體分析,在中國社會主義市場經濟下,公共財政的職能有:

一是資源配置職能,就是將一部分社會資源集中起來,形成財政收入;然后通過財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務,引導社會資金的流向,彌補市場的缺陷,最終實現全社會資源配置效率的最優狀態。

二是收入分配職能,是指政府財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加的影響,通過劃清市場分配和財政分配的范圍和界限、規范工資制度、加強稅收調節等手段,最終實現收入分配公平的目標。

三是調控經濟職能,是指政府通過實施特定的財政及稅收政策,實現社會總供給和總需求的基本平衡、穩定經濟活動、為經濟發展提供良好的基礎和環境。

四是監督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和調控經濟各項職能中,都隱含了監督管理的職能。在市場經濟條件下,由于利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性和排他性,所以需要財政的監督和管理。

二、公共財政支持農村建設的必要性

公共財政是新農村建設的重要支撐力量。建設社會主義新農村,構建和諧社會,是我國現代化進程中的重大歷史任務。同時也是解決三農問題的現實需要。社會主義新農村建設是一個綜合性、系統化的目標體系,是一個龐大的復雜的系統工程。在這個系統工程中,公共財政發揮著至關重要的作用,這是由于:

一方面,公共財政具有提供公共產品和公共服務、調節社會收入分配、規范經濟秩序、穩定社會經濟、調節資源配置、監督管理等職能,而農村的發展正是需要公共財政發揮這些功能,因而,支持農村建設應是公共財政的職責所在。

另一方面,新農村建設是要從根本上解決三農問題,需要大量資金的投入和支持。公共財政是農村公用事業建設的主要資金來源。改善農村基本生產生活條件,推進農村公用事業的發展,徹底改變農村落后的面貌,是新農村建設的重要內容。因此,無論是從公共財政的職責來看 ,還是從新農村建設的實際需要來看,公共財政都是新農村建沒系統工程的重要支撐力量。實施新農村建設,必須依靠國家公共財政的大力支持。

三、公共財政在農村建設中的作用

公共財政對農村的一向忽視,這些忽視造成了較為嚴重的現實后果,使得中國的“三農問題”日趨嚴重。中央已經意識到這個問題 ,在已經展開的新農村建設中,提出“讓公共財政的陽光普照農村”。 2006年財政資金按照“三個高于”要求(即國家財政支農資金增量要高于上年。國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年。其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年).加大了對農業的投入力度。中央財政用于“三農”的資金高達3397億元,比去年增加了14.2%,2003—2007年,中央政府對“三農”資金投入達 15060億元,相當于前10年的總和。公共財政對農村的投入主要作用與以下四個關系到農民的生存與發展的重要方面:

第一,用于農村基礎設施建設,特別是道路建設。長期以來,我國農村公路建設一直是薄弱環節,農村公路建設投資在公路基礎設施投資中所占比例一直比較低,而且沒有固定的資金來源,導致農村公路發展滯后,成為農村經濟發展的瓶頸。1998年積極財政政策的實施和國家對“三農問題”的重視,推動了農村公路建設資金的投入。在指導 “三農”工作的中央1號文件的指導下,中央政府不斷加大對“三農”的投入,我國農村公路的建設進一步加強。據統計,2003～2006年4年間,全國新改建農村公路 87萬公里,其中瀝青 (水泥)路58萬公里。截至2006年底,我國農村公路通車總里程已達到302.6萬公里,有98.2%的鄉(鎮)、86.4%的建制村通了公路,有80.6%的鄉 (鎮)、60.3%的建制村通了瀝青(水泥)路。

第二,用于農村教育投入方面。農村義務教育基礎薄弱。總體上看,農村中小學辦學條件仍然相當差,城鄉教育差距日趨拉大,農村中、小學輟學問題還相當嚴重,師資力量相對貧乏,農村教師在生活福利待遇方面也相對較低 。我國倡導的是“科教興國”,就學是民生之基,也是國家發展的根本動力,在過去的幾年里,中央以及地方各級政府采取了在農村教育方面加大了財政投資力度,各地政府在做過調查摸底工作的基礎上,出臺了一些實現均衡教育發展方面的新措施,全面支持教育事業發展。加大了農村中小學布局調整和寄宿制學校建設力度,繼續深化農村義務教育階段經費保障機制改革,很大程度上解決了農村教育的入學難、班容量大和教育發展不均衡的問題。

第三,用于農村公共衛生事業方面。農村的醫療衛生條件與城市相比還較差,我國主要的衛生資源都集中在城市,農村鄉鎮衛生院大多設施簡陋,醫療水平低,并且,農民沒有基本的醫療保障,一直以來,農民就醫基本上處于自費醫療的狀態。為了解決農民的就醫問題,各地政府在采取措施改善農村就醫環境的同時,中央政府自2003開始,在農村中試點實行了以財政籌資為主,農民自己交少量保費為輔的新型農村合作醫療,新型農村合作醫療自2003年開始試點以來,快速推進,今年將實現基本覆蓋的目標。新型農村合作醫療的政府籌資額度占80%。新型農村合作醫療的開展,在一定程度上緩解了農民“因病致貧、因病返貧”的難題 ,得到了廣大農民的歡迎和忠心擁護,使得農民參加新型農村合作醫療的主動性和積極性不斷增強,滿意率不斷提高。形成了政府得民心、農民得實惠、衛生的發展的良好局面。

第四,用于農村的社會保障方面,逐步推廣新型農村養老保險,使得農民老有所依。中國有9億多農民,占中國人口的三分之二,但在農村中卻一直沒有行之有效的養老保險措施。這兩年,越來越多的地方開始探索新型農村社會養老保險制度。從農民自籌到公共財政補貼,從少數人享受到普惠多數,北京市今年實行新型農村養老保險,在建立個人賬戶的基礎上,財政預計支出1.98億元,為參保農民建起了每人每月280元的基礎養老金。加強財政補貼,這是各地“新農保”的共同特征,江蘇省所有直轄市都開展了“新農保”,就參保者的財政補貼,占繳費基數的10%-50%不等。就連財政相對困難的西部地區也不例外,陜西省寶雞市建立的“新農保”,每人每年財政補貼30元;寧夏在試點農村養老保險時,同樣由財政出資建起了統籌金。同時也會出臺相關的法律。有財政補貼做后盾,相關法律做依據,在未來的新農村建設中,“新農保”將會在全國范圍內普及,真正為廣大農民建起了養老保障線。

四、關于如何完善公共財政在農村發展中的作用的幾點建議

當的十六屆五中全會通過的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出,建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。可見,黨中央對農村發展問題的高度重視。同時實踐也證明,農村經濟的發展確實需要公共財政的大力支持,為其發展提供資金和制度保證。從而使公共財政的職能在農村得到充分發揮,推動農村經濟的快速發展。但任何制度的運行都不是一帆風順的,需要在運行中不斷完善,所以就如何完善公共財政推動農村發展問題方面,筆者提出如下建議:

第一,擴大農村基礎設施建設。目前,各地政府都使用大量財政資金用于農村基礎建設,財政支農仍有很大不足,主要是建設的不全面,如我國現有的水利設施大部分是上個世紀80年代以前修建的,經過幾十年的運轉已嚴重老化失修,抗御自然災害的能力明顯減弱。而且不少地方農業生態環境惡化,水土流失面積擴大,致使糧食單位面積產量下降。而水利設施顯然不能依靠市場來提供 ,它屬于公共產品,應有政府財政來提供。因此,各地政府應在了解本地實際需要的情況下經過嚴格的規劃,進行當前農村最需要的基礎建設。

第二,建立和完善農村義務教育經費長效保障機制。九年制免費義務教育對于減輕農民負擔,提高農村兒童的入學率,提高我國人民文化水平等方面至關重要,各級政府應根據“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則。按照“兩年實現、三年鞏固”的目標。將農村義務教育全面納入公共財政保障的范圍,逐步建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村教育經費保障機制。

第三,進一步改善農村衛生條件,并加強完善“新農合”。新型的農村合作醫療制度突破了傳統農村合作醫療制度僅靠農民個人出資的模式,加大了公共財政對農村合作醫療制度的扶持力度,對農村社會保障的投資力度,但這項制度在運行中遇到了一些資金以及人員管理方面等一系列的新問題,要使這項新政策能夠健康穩定的實施下去,必須采取有效的措施來解決這些運行中出現的新問題,使之真正做到為民服務。

第四,建立和完善目前,在中國,已經有少部分地區開始實行新型農村養老保險制度,這項制度在所實行的地區都得到了廣大農民的支持,據統計,這些地區的參保率比剛實行“新農合”時的參合率高。占中國人口三分之二的農民有了養老保障,那么中國人的養老問題就基本解決了,因此,各地應根據地方情況和經濟水平盡快實行這項新的利民措施,以盡快實現“新農保”在全國范圍內的普及。

五、結語

建立完善的公共財政支農體系,推進新農村建設。公共財政是重要的支撐力量,公共財政是農村建設的重要資金來源,是農村發展的關鍵。因此,要建立和健全公共財政支持農村發展的長效機制,促進農村的進一步發展。