淺議外國突發性環境事件應急管理機制

郭 欣

摘要近年來,以污染事故、環境災害、生態危機為代表的突發性環境事件逐漸為公眾所重視,在突發性環境事件的應急管理中,我國在實踐中建立起相關的應急機制,但是無論從法律規范還是從管理體系,都顯現出一系列不足。本文分析了國外突發事件應急管理制度在立法和運行模式上的特點,并以美國為例介紹了以憲法為中心,由一整套的法令、政策為背景,由從地方到州再到聯邦的各級應急機構為組織所構成的較為完備的突發性環境事件應急管理體系。這種體系的總特征為“憲法和法律授權,行政首長領導,中央協調,地方負責”。

關鍵詞環境危機污染事故應急管理

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-244-02

近年來,隨著我國工業化進程的加速,我國發生的一系列突發性環境事件逐漸引起了人們的重視,以北江鎘污染和松花江苯污染為代表的污染事故,以北方沙塵暴和南方凍雨為代表的環境災害,以藍藻、赤潮為代表的突發性生態安全危機,都給自然環境和人們的正常生活帶來了嚴重影響。在應對突發性環境事件的實踐中,整個社會的應急反應機制的快速和有效顯得尤為重要。目前我國已出臺了一系列相關的規范性文件,但從整體上說,現有的突發環境事件應急管理機制無論是法律規范還是管理體系都處于探索階段,我們有必要認真研究國外有關理論和實踐,借鑒成功經驗。

一、外國突發性環境事件應急管理綜述

(一)應急法律規范的特點

從突發環境事件應急立法在世界范圍的發展可以看出,進入20世紀后,突發性環境事件的爆發刺激了各國環境應急法制的發展。從世界八大公害事件,到1979年美國的三里島核事故,1986年印度的博帕爾毒氣泄露事故,1989年前蘇聯的切爾諾貝利核電站泄露事故,各國逐步建立了自己的突發性事件應急管理體制。從緊急權的法律化到應急組織機構的設立,從政府的應急管理措施到社會的共同快速反應機制,各國在突發性環境事件的應急管理規范上有各自不同的特點。我國學者常紀文對各國應對突發性環境事件的應急管理制度的立法歸納為以下幾種模式:豍一是在憲法或憲法性法律的指導下制定一部涵蓋突發污染事故應急處理在內的緊急狀態法,再在專門的環境立法中規定應急法律問題,如美國、加拿大、荷蘭、日本等國。二是在環境基本法或綜合性的環境保護法之中設置一些原則性的應急處理規定,然后再制定專門的突發環保事件應急法律,如日本在1967年制定《公害對策基本法》之后,1976年制定了《海洋污染和海上災害防治法》。三是在環境基本法或綜合的環境保護法之中設置具有一定可操作性的應急章節,再在單行環境立法中分散設置各自的應急規定,如荷蘭既在1990年的《環境管理法》中設立了第17章——特殊情況下的措施,又在《空氣污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法規或法令中規定了環境應急處理的內容。四是在環境基本法或綜合性環境保護法中規定一些原則性的應急處理規定,然后在相關的單行環境保護立法中規定一些特殊領域的應急處理機制;一些國家或地區甚至還在專門的行政法規或規章中規定可操作性非常強的應急處理措施,如我國。

(二)應急管理模式的特點

首先,各國都強調了最高行政決策者在危機應急中的主導地位,由于環境事件與公眾生活聯系的緊密性,政府處置環境危機的效率和能力直接影響其在民眾中的公信力,如美國政府在應對颶風、洪澇等自然災害時,總統作為應急管理的決策核心,主導聯邦應急計劃的實施。其次,建立起自上而下的完善的層級應急管理機構,除在中央政府機構體系中設立專職的常設應急管理機構之外,從中央到地方,建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協同性的管理職能的機構。第三,為了有效處置突發事件,各國立法都授予政府充分的權力,規定緊急狀態的應對措施。如為控制事態而進行的隔離、留置檢驗、限制通行、征用物資等特別權力。

二、美國的突發性環境事件應急機制

以美國為例,在近一百年的發展中,美國在危機管理方面遵循的基本理念是:出現一種危機,出臺一部法案政策,同時由一個主要的聯邦機構負責管理。隨著新的危機的產生和新的情況的出現,各種法律及其監督或實施機構越來越多,在救助的過程中有多達上百個機構參與。到了20世紀,美國政府先后公布100多個法律對颶風、地震、洪澇和其他自然災害實施救助。這種撞擊式被動應急反應模式,以及應急管理職能的碎片化狀態在現實執行中的弊病日顯,嚴重影響了聯邦政府對危機的集中管理,尤其是當危機涉及眾多的政府部門時,大大增加了應急工作的復雜性。為此,1979年美國將處理危機和有救災責任的聯邦機構重新組合,成立了聯邦應急管理署(FEMA),建立了一個包含指揮、控制和預警功能的綜合突發事件管理系統。這是一個強化集中的過程,使分散的針對性立法和分散的突發事件管理轉化成集中管理。2002年11月,美國又合并了海岸警衛隊、移民局及海關總署等22個聯邦機構,成立了國土安全部,將反恐與救災的力量進行了整合。

具體到美國的突發性環境事件應急模式,它是由一整套的法令、政策為背景,由從地方到州再到聯邦的各級應急機構為組織,構成了較為完備的應急管理體系。這種體系的總特征為“憲法和法律授權,行政首長領導,中央協調,地方負責”。

(一)憲政為基礎的立法模式

1.美國應急立法的憲法基礎

美國的突發事件應急管理體制是以憲法為依據展開的。由于突發事件應急管理涉及國家機構的權力設置及變動,涉及公民基本權利的保障和限制,涉及政治經濟社會生活秩序的變動與重整,因此要求國家對包括重大突發性環境事件在內的公共危機的管理都必須建立在憲政層面的法律依據上,其全部的制度構建必須以國家的憲法為依托而進行。豎事實上,最初的美國憲法并沒有對各種政府機關宣布緊急狀態的權力做出界定,因此這種權力只能通過解釋有關國會和總統授權的一般憲法規范及某些憲法判例得到。除了憲法中明確規定的國會和總統的一般性權力以外,美國通過成文法規授權總統在緊急情況下采取行動。根據統計,美國國會通過了470余部制定法將這樣或那樣的緊急權力授予總統,這些法律所涉及的緊急事態范圍極廣,包括了自然災害、重大污染事故、勞工沖突、經濟危機、直至威脅國家安全的事件。在各種緊急狀態法中,總統被授予了不同程度的權力,從在緊急事態中采取行動的有限的權力,到緊急狀態的宣布、采取措施來應對緊急事態和確定緊急狀態終止的條件和程序等,總統被賦予廣泛的自由裁量權。但是總統的權力并不是不受任何限制的,這種限制包括一些要求總統遵守的實體和程序上的限制。1976年國會通過了《國家緊急狀態法》加強了國會對總統的監督權。豏因此,國會和總統的緊急權力都是以憲法為基礎的,并由一系列憲法性規范對其進行制約。

2.專門性立法中的突發性環境事件應急規定

最有代表性的是美國關于危險物質的泄漏和治理的《綜合環境反應、補償和責任法》(1980)中對危險污染物泄漏事故處理的應急管理規定。它規定了危險物質泄漏責任人的報告義務和法律責任、聯邦環保局的國家反應中心的報告義務和責任,污染事故相對人對應急檢查處置的配合義務。豐《綜合環境反應、補償和責任法》對危險物質泄漏的應急治理行動主要規定了兩種類型的措施,一類是“清除”,一類是“救助”。清除,指的是從環境中清除泄漏的危險物質的行動。它包括:在危險物質泄漏的威脅下有必要采取的行動、為監測、評價泄漏或泄漏威脅所必要的行動、被清除物質的處置和為預防、減輕泄漏對公眾健康和環境的危害所必要的行動。它還包括限制出入、提供替代供水、臨時疏散、安置受害人群和其他的應急援助措施。救助,指的是在泄漏或泄漏威脅情況下采取的旨在防止或減輕危險物質進入環境以保護當代和未來的人的健康和福利不受危害的措施。救助是可代替清除行動的或除清除行動以外的治理行動。救助行動包括;在泄漏地點采取的儲存、限制、環形保護(堤、溝、渠等)、覆蓋、中和、清除、循環利用、引流、銷毀、隔離、疏浚挖掘、修復泄漏容器、收集泄漏物質和地面徑流、現場處理或焚燒、提供替代供水、監測和從現場運出危險物質等行動。由此可見,救助行動重在對人類和環境的永久保護。清除側重于應急管理與消除危險,注重應急性措施對人們的現實的健康和安全的保護,救助側重于減少對環境的損害,保護人們及其后代的環境權。將這兩者結合起來是美國《綜合環境反應、補償和責任法》中污染事故強制應急措施制度的先進性所在。

美國國會1974年制定的《安全飲用水法》對水污染事故應急管理做如下規定:在污染物出現或可能進入公共水系統或公共水源,并對人體健康引起或可能引起重大危害,而且有關州和地方機關未采取應急行動的情況下,聯邦環保局有權采取它認為為保護人體健康所必要的任何行動。這些行動包括;(1)發布為保護人體健康所必要的命令,其中包括命令致害者提供替代水;(2)提起適當的民事訴訟,其中包括申請法院的限制命令和強制令等法律救濟。

美國1990年頒布的美國《90油污法》則就聯邦政府和州政府在發生海上溢油污染事故時的管理職能、溢油應急反應體系的建立、溢油國家應急計劃的編制等做出了完整的規定。

(二)應急管理機構專門化

美國突發性環境事件應急管理的一個重要特點就是應急機構的專門化。美國聯邦緊急事務管理局作為聯邦的應對重大突發事件的專門機構,負責災害、事故、恐怖事件、重大犯罪等各種突發事件的應對,在“9·11”事件后,這個機構的加強了它在預防犯罪、打擊恐怖事件方面的職能。2003年,聯邦緊急事務管理局并入國土安全部,以期與地方更密切的合作,對緊急事件做出更有效和迅速的反應。具體到突發性環境事件這一領域,按照《環境責任法》,美國總統對危險物質泄漏的治理負有主要責任。該法授權總統(通過聯邦環保局)在危險物質泄漏或有泄漏的巨大可能性的情況下采取與國家應急計劃相一致的任何必要的應急措施。聯邦環保局下屬的國家應急反應中心是對緊急事件做出快速反應,并為聯邦環保局提供信息支持和方案選擇的常設機構。

以美國《90油污法》中設定的海上溢油事故應急處理機制為例,海岸警衛隊是美國應對海上重大環境污染的危機應急管理機構,1991年海岸警衛隊成立國家突擊力量協調中心,中心存儲了所有清污機構、清污設施和物資的電腦清單。海岸警衛隊按照聯邦應急計劃加以訓練,一旦發生污染事故,將依照國家應急反應計劃迅速行動。海岸警衛隊在應急處理中具有至高的組織、協調和決定權。相關的州和地區也分別建立專門的溢油應急反應系統,對行政區內的溢油事故應急工作進行配合和協調。

(三)應急管理中聯邦與州的關系

美國環境事件應急措施制度中聯邦與州的關系是與它的國家污染防治法中規定的聯邦與州的關系相一致的。對污染事故的應急處理主要執行者是州政府,總統的治理行動決策必須有州政府的實質性參與,聯邦對州政府的治理進行信息、物質、技術的支持并對治理行為進行監督。所有的治理行動都必須按照聯邦環保局頒布的國家應急計劃進行。如果總統認為州有能力實施治理行動,他可同其訂立治理合同或合作協議。訂有這種合同或協議的州、地方政府的治理費用可從危險物質基金中得到補償?？偨y有權對它們的治理行動和分包合同進行技術上的和法律上的監督。如州、地方政府違反治理合同或合作協議,總統可在適當法院對其提起訴訟以謀求法院強制其履行合同或協議。美國作為聯邦制國家,采取這種特殊的環境事件應急管理體制是與其政治體制分不開的,單一制國家不可能照搬這種中央與地方的關系,但是,基于我國應急管理中的物質保障和信息管理難題,為有效地調動地方積極參與事故應急處理,這種體制有可供借鑒之處。