關于構建公共財政應急反應機制

陳曉軼 王 鵬

摘要如何應對突發事件和化解社會風險是市場經濟體制中公共財政的重要職能,而怎樣構建公共財政應急反應機制,是中國公共財政建設的嶄新課題。本文從公共風險與公共危機是現代社會的常態這一基本立論出發,認為應急反應機制是公共財政框架中不可缺少的重要組成部分。文中分析了中國當前應急機制的現狀與問題基礎,最后提出了構建公共財政應急機制的若干基本思路。

關鍵詞公共財政應急反應機制

中圖分類號:F20文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-199-01

年初發生在中國南方的雨雪冰凍天氣,造成了比較嚴重的災害。而后發生在四川汶川的大地震所帶來的巨大災難也是震驚世界的,同時在我們這樣的泱泱大國每年都會發生一系列的安全事故、公共衛生事故……不論是興建應急基礎設施、構建信息通訊系統及預警系統的資金投入,還是在突發事件發生時緊急事件處理、應急協調的執行成本和公共物品的提供,又或是突發事件后災區重建和災民基本生活保障——政府應對突發事件的各個環節的成效都與財政的支持力度密切相關。面對永遠存在且日益頻繁的公共風險和公共危機,迫切需要在公共財政框架中建立應急反應機制,提供制度化的財政資源保障。

在應急反應機制體系中,財政部門主要承擔財力支持和后勤保障兩項職能。在財力支持方面:各級財政部門應按照財政分級負擔的原則,為應急處理工作提供合理而充足的資金保障。在后勤保障方面:負責收集、統計、評估應急處理工作所需物資儲備;保證藥品、器械和防護用品的充足供應和及時調運;組織協調民用防護用品及食品的正常的市場供給。

一般而言,財政部門定位于大力增進本部門在協同作戰中的協作能力,從而加大對一線部門應急工作的財力物力支持力度,進而提高應急指揮體系的整體應急能力。事實上,在政府應急管理過程中,財政部門的角色并不僅僅局限于物資管理和后勤設施保障,還被賦予提供行政救助的法定職責。

政府資金、政策和措施三者并舉,保證了廣大人民群眾在非常時期的基本生活需求,也有利于社會的穩定及各項工作的開展,對應對各種公共事件發揮了公共財政的積極作用

但中央和地方兩級政府財政應急方面都存在共同的缺陷比如說面對突發公共事件時,資金保障的“充足”的判斷標準、資金使用“合理”的監管途徑,這些都有待形成完整的、具體的、可操作性強的制度安排。

一、公共財政應對公共危機的能力不足

從長期來看,缺乏機制保障的應急反應能力再強也是靠不住的。公共財政應對公共危機的能力不足,這體現在以下幾個方面:

(一)預備費的功能弱小

預備費,主要用于財政預算執行中不可預測的突發事件的重大支出。預備費是財政應急能力的基本財力,也是應對突發性公共事件最常用的手段,預備費的設置屬于公共財政應急反應機制的重要內容。但從現行情況來看,預備費的設置偏簡陋,僅僅是一筆機動財力而已,。這至少說明兩個問題:一是缺乏風險意識,至少是對公共風險及其對財政可能帶來的影響沒有足夠重視。二是在方法上不夠科學。在預算編制過程中,對“不時之需”這樣的突發性支出缺乏深入分析和評估。另外,預備費與年度預算一同安排,實行的是流量式管理,預算年度結束前,當年安排的總預備費傾向于全用掉,這就致使預備費在年度之間進行調度和平衡的機制不順,大大限制了預備費在化解突發性支出方面的作用。

(二)應急能力的基礎薄弱

這表現在兩個方面:

1.制度基礎薄弱。也就是說,在政府財政方面缺乏一個風險成本分擔的法律框架,公共部門和民間部門的責權尚不明確,各級政府及公共部門之間的關系和職責分工尚不明晰。在公共危機狀態下,如何分擔各自的風險成本,各自分擔的比例是多少,與什么樣的條件相關。由于這些制度尚不明確,所以降低了公共突發事件的處理效率、延長了處理的時限,容易造成更大的損失,也會增加中央及地方各級財政的負擔,會使中央財政在公共危機中陷入被動。

2.管理基礎薄弱。這突出表現在公共財政管理中“風險管理”缺位。要減少公共危機造成的突發性支出,關鍵在于防范和化解公共風險,我國應急財政管理缺乏具體的、有針對性的事前制度安排,只有公共支出做出較完備的事前安排,才能較好的防范和化解公共風險,否則公共財政的應急反應能力將會喪失牢固的基礎。

二、應急反應機制的建立

建立公共財政的應急反應機制實質是公共財政的應急反應能力的增強。這首先要樹立風險意識和憂患意識,但如果從財政管理的角度分析,最重要的是風險管理具體就是相應的制度建設,我們可以考慮以下幾點:

(一)完善預備費管理

第一,提高預備費提取比率,增加應對突發事件的專項基金;第二,預備費要實行基金式管理,使上年度未用完的預備費可以得到有效積累;第三,拓寬預備費基金的來源,各級政府財政的預備費除按本級支出額的一定比率設置外,對每年的預算超收收入和財政盈余建議按一定比例增加預備費基金。

(二)逐步建立風險分擔的制度框架

這就是說,今后要逐步打破“風險大鍋飯”,在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業、居民之間等等方面構建一個風險分擔的制度框架,明確各自的風險責任,以減少相互之間的推諉、“不作為”等行為。對政府提供的各項擔保、政策承諾進行事前的風險評估,以免政府因財政能力而導致言行不一,損害政府的公信力。

(三)納入法治化軌道

目前我國公共危機應急處置專門機構并不少,但還沒有建立全國性的危機管理常設中樞機構,出現危機事件后形不成統一、權威、高效的危機決策核心。

具體來說,在《中華人民共和國突發事件應對法》的基礎之上,進一步完善、細化相關法律法規,使在公共財政方面所有應急工具的運用都有明確的法律依據,規范應急財政申請、使用等方面的程序,提高危機決策公開化、程序化、法制化程度,使應急機制的實施得到較為全面的保證。