公共物品多元供給主體中的政府角色再思考

孫俊英

摘要公共物品的特性為政府供給提供了充足的理由,但其存在很多局限,這也使得多元主體供給成為必要和存在可能。但經過實踐檢驗后,多元主體也開始面對諸多現實困境,并非完美。所以,無論是何種供給方式,都必須保證政府的主導和監管地位,從而滿足公眾需求和公共利益。

關鍵詞公共物品多元市場政府非營利組織

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-193-02

公共物品是與私人物品相對應的一個概念,在標準的經濟學教科書中,薩繆爾森將公共物品定義為:“公共物品是指這樣的一類商品:將該商品的效用擴展與他人的成本為零;無法排除他人參與共享”。豍

作為一種特殊的物品,其供給方式自然與私人物品有所不同。對于私人物品而言,市場主體按照利益最大化的原則和市場上顯示的消費者偏好作出決策和選擇,有效的解決其供給問題。但對于公共物品而言,事情可能會變得復雜一些。下面分別從市場、政府、和非營利組織三個不同的主體出發試著探討下公共物品的供給主體多元化中存在的問題。

一、公共物品供給主體多元化綜述及其邏輯內涵分析

(一)公共物品的特性:政府供給的根源

公共物品與私人物品的本質不同主要體現在兩方面:一是非競爭性,即當增加一單位的物品的消費所帶來的成本增加為零。二是非排他性,即單一消費者的消費不能阻止其他消費者對該物品的消費,或者這種阻止的費用非常高。正是由于公共物品的具有的這兩種特性導致了以下結果:一是消費者對公共物品的真實偏好無法在市場上體現出來;二是公共物品的強外部性使搭便車的現象大量產生,即不承擔成本者從中受益。在經濟學對政府提供公共物品的必要性的解釋中,物品的外部性是導致政府提供公共物品的根本原因。因此,提供公共物品從來都是政府不可推卸的責任。

(二)公共物品的市場化供給

公共物品的市場化供給是指根據市場機制,按照自由交換原則來供給公共物品。而近年來新公共管理理論所倡導的是公共物品市場化生產而非經營。市場化供給是在“掌舵”與“劃漿”相分離的前提下,將原本交由政府機構生產的物品通過市場招標及訂立契約的方式交由以營利為目的的組織來生產。從過程來講,這實際是市場與政府的聯合供給,是一種半市場的供給方式,仍然具有政府權威的色彩。

(三)公共物品的非營利組織供給

公共物品的非營利組織供給是指提供公共物品的組織不以營利為目的,通過政府或社會慈善等途徑的財政支持和組織成員的志愿服務來向公眾供給公共物品的一種方式。這類組織最大的特點是“志愿性”和“無償性”。美國學者薩拉蒙把這類組織的特點歸納如下:(1)正規性;(2)私利性;(3)非營利分配性;(4)自我治理性;(5)志愿性;(6)公共利益性。豎在西方國家,這類組織作為政府的盟友在公共物品和公務供給方面都發揮了很大的作用。在我國,此類組織雖然運轉才剛剛起步,但也開始出見成效,如中國青少年基金會開展的“希望工程”和“保護母親河”等活動。非營利組織逐漸發展成為一股重要的力量,甚至被認為是能與政府和企業間形成新的均衡的三角格局以建夠穩定的健康的社會結構,從而承擔起建設國內公民社會的責任。

公共物品主體的角色變換,從過程上來說經歷了從市場中心到政府中心再到多中心(政府+市場+社會)的變換。其中潛在的邏輯是“市場失靈”—“政府失靈”—多中心互補。

二、公共物品供給主體多元化的現實困境

(一)市場供給公共物品的現實困境

以市場為供給主體,以供給私人物品的方式來提供公共物品的做法極大的淡化了公共物品的公共屬性。公共物品的市場化供應機制其實是一個利益表達協調的機制。這種機制在現實中表現為不同利益需求的消費者之間的博弈,也表現在作為整體的消費者(公眾)與公共物品提供者(企業)、政府三者間的利益博弈。在整個有關公共物品的決策系統中,企業的利益訴求的輸入和反饋極強的地影響著有關公共物品供給的決策。所以說,在現實的公共治理中,企業并非是一個被動的“任務接受者”,更大程度上,他是一個有較強影響力的利益實體。

在中國,現實中的公共決策過程是非常復雜的,但較西方多元主義的政治過程相比,中國決策過程的特點就是公眾議程的建立一般比較困難。豏作為利益整合度和組織整合度都較低的一般公眾來說,在決策中的利益表達相對較弱。因此,在中國,市場主體供給中這種供應與生產相分離的機制有可能會加深對公共物品的公共性的弱化作用。在我國各地紛紛而起的標志性建筑等“政績工程”也是這種機制在現實中的一種投影,它既滿足了地方領導者追求短期政績的愿望,又使得建設企業等相關利益者獲益,但這些工程卻并非是大多數群眾的真實需求。

可見,使用市場機制的作用來供給公共物品,并不等于市場機制取代了政治過程,而恰恰相反,政治過程的作用和功能在此刻反而更加突顯,反之就會影響其公共性。

(二)“志愿失靈”——非營利組織供給公共物品的現實困境

政府供給公共物品的職能相對弱化是伴隨著其他非政府組織的逐漸成長而展開的,其中非營利組織就是股新興的力量。但是非營利組織的運行在經歷了一段時間并取得了一定的成效之后,也出現了一些問題。

首先是普遍出現了市場化,即追求組織自身經濟利益的趨勢。為了維持組織的生存運做,非營利組織必須借助于市場機制開辟財源與企業競爭,從事某些營利性的服務活動。在美國,一些非營利性醫院也實行收費服務,表現出偏向于接納那些付得起錢的病人。1980—1990年,美國非營利大學的學費增長速度是同期平均通貨膨脹速度的兩倍。由此,使得非營利組織變成了一種翻版的企業組織,這種轉變使得原本以公平服務為價值核心并以此體現其公共性的非營利組織去公共化。

其次,許多非營利組織在發展壯大中,其組織形態也一定程度上開始朝著政府組織的特點變化。官僚、低效、缺乏對公眾回應等科層病一定程度上開始出現,在某種意義上似乎又變成了一個翻版的官僚制政府。

另外,非營利組織的腐敗問題也有一定程度的顯現。在我國,非營利組織剛剛起步,但腐敗丑聞也初露端倪,如“希望工程”捐款被吞事件及“麗江媽媽聯誼會”法定代表人利用慈善組織的名義為自己謀取私利的事件。

薩拉蒙釋這些危機為非營利組織的核心價值丟失即“志愿失靈”。

三、多元供給主體中的政府角色再思考

誠然,公共物品的多中心供給,在學理上有其合理性,實踐中也有其可行性。但是,不得不正視的是公共治理多元化供給主體理論在經歷了時間和實踐的檢驗之后,開始面對諸多現實困境。在“多中心”治理理論及實踐中,雖然存在政府、市場和社會三種治理機制,但它們都是政府治理框架下的構成部分。所有治理行為都是在一個既定的公共權威下而發生的,而這個公共權威就是國家。治理的對象是公共事務,相對于私人領域來說,其最大的特點就在于其具有公共性,而國家是體現公共性的最權威的代表,政府正是履行這一職責的有形實體。

因此,如果僅僅將政府的角色。限定為可選擇的、滿足公共服務需求的幾種主題之一,那么,治理行為的公共性就無從保證。而從邏輯上講,治理的體制不可能自發形成,在整個治理體制的設計和選擇過程中,政府其實具有雙重身份,它既是設計的主體又是被選擇的客體。因此,無論公共物品的主體是誰,政府的角色和責任都是不可或缺的,否則就會造成公共物品的公共性喪失。目前我國的相當一部分公共物品的公共性在逐步喪失,而原因正是政府正退出在公共物品供給環節中的作用或是在相關職能上的弱化。如典型的準公共物品——醫療和教育。

綜上所述,政府在公共物品供給中的作用與其他類型的力量并非一種平行關系。政府退出公共物品的壟斷,決不意味著政府在此方面的責任讓渡。為了滿足公眾需要,實現某種公共利益,就必須突顯和依托政府的作用,主要體現在以下幾方面:一是政策制度保障。任何一種治理模式都是在即定的框架下展開的,政府應承擔公共物品未來需求預測和總體布局規劃。二是資源的提供。政府必須在政策框架下保證對公共物品供給的資源提供和激勵。三是政策實施的監督。政府必須加強私人市場和非營利部門提供公共物品的制度約束和引導。