論“中國環境威脅論”及其法律應對

許 嘉

摘要“中國環境威脅論”是一種新型的“中國威脅論”,這種論調的危害不容忽視。本文對其進行了簡要介紹,并從國際環境法和國內法兩個方面提出消除此種論調的具體方法。

關鍵詞中國威脅論中國環境威脅論法律應對

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-189-02

近年來,“中國威脅論”有了新的發展趨勢,其中的一個顯著特征便是將這種論調延伸到中國環境領域,形成“中國環境威脅論”。無疑,這種不實的負面呼聲將給中國的國際形象乃至實際利益造成不小的沖擊。在多種應對手段中,法律手段相比其他手段來說更具權威性、及時性以及強制性。本文試圖以“中國環境威脅論”的概述為切入點,通過分析此種論調產生的原因及危害,針對分析結果提出運用法律手段駁斥和消除“中國環境威脅論”的具體方法。

一、“中國環境威脅論”概述

(一)“中國環境威脅論”的內容

1994年9月,美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗在美國《世界觀察》上發表了《誰來養活中國——來自一個小行星的醒世報告》,該報告認為,中國水資源日益嚴重短缺,工業化進程大量侵蝕破壞農田,同時每年新增加大量人口,中國為了養活10多億的人口,可能引起世界糧價的上漲,對世界的糧食供應產生巨大的影響。繼布朗發表報告不久,美國世界政策研究所研究院馬丁·沃克提出美國和西方對中國的遏制對策,包括與環境有密切相關的“污染遏制”等非傳統的遏制方式。不論是布朗還是馬丁的觀點,其鼓吹的“中國環境威脅論”都是預測中國快速發展將導致資源的過度消耗以及公害的產生,從而得出中國的發展將對環境產生威脅的結論。

(二)“中國環境威脅論”的起源

談到“中國環境威脅論”就不得不提到“中國威脅論”。新中國成立之初,美國就曾炒作過“中國威脅論”即所謂中國革命的勝利有可能在東南亞引起多米諾骨牌效應,從而對美國形成“紅色威脅”豍上世紀90年代初,隨著東歐劇變,蘇聯解體,美國成為了國際社會的“霸主”,出于對中國飛速發展的警惕,這種“中國威脅論”的論調開始大肆宣揚開來。顯然,中國發展的速度超出了西方政客們的預料,高速的發展也伴隨著大量的資源消耗。在世界可利用資源有限的前提下,世界各國為了謀求自身的快速發展在全球掀起了資源爭奪大戰,西方國家將中國資源的高消耗視為對自身資源需求的一種威脅。于是“中國環境威脅論”就在“中國威脅論”之后呈現出來。

(三)“中國環境威脅論”的發展趨勢

盡管近年來中國都以一個負責任的大國的姿態參與到國際事務之中,積極應對國際環境問題,但西方國家的觀念并沒有改變,甚至這種論調影響的范圍還在進一步地擴大。如在克林頓與江澤民的一次外交會晤中,克林頓就曾直接向江澤民指出中國環境狀況可能給國際環境帶來種種危害。這無疑透露出西方社會對“中國環境威脅論”的潛在認可。

(四)“中國環境威脅論”的危害

生態環境安全是近些年來國際社會重點關注的領域,如果對“中國“環境威脅論”不加駁斥,將會對中國造成嚴重危害。不僅影響了中國的國際形象,還可能使得中國制造的商品在國際貿易中受到歧視。再加之目前我國的迅速崛起正面臨著復雜的國際形勢,任由“中國環境威脅論”的論調泛濫,正是給予那些西方政客們的有力支持。

二、從法律角度對“中國環境威脅論”的駁斥

(一)從國際環境法角度對“中國環境威脅論”的駁斥

首先,與《人類環境宣言》、《里約環境與發展宣言》等經典“軟法”文件所表述的國際環境法的目的相背。在《人類環境宣言》中有這樣的表述:“在發展中的國家中,環境問題大半是由于發展不足造成的。千百萬人的生活仍然遠遠低于像樣的生活所需要的最低水平……因此,發展中的國家必須致力于發展工作,牢記他們的優先任務和保護及改善環境的必要。同樣的,在《里約環境與發展宣言》的原則中,也有類似論述:“發展中國家、特別是最不發達國家和環境方面最易受傷害的發展中國家的特殊情況和需要應當受到優先考慮……鑒于導致全球環境退化的各種不同因素,各國負有共同的但是又有差別的責任。由此可見,中國是一個處于發展中的人口大國,在追求環境利益的同時也要顧及生存權和發展權。遵循“共同但有區別的責任原則”需要發達國家在面對國際環境問題時承擔起更大的責任,而不是將造成國際環境問題的責任轉嫁給快速發展的發展中國家。

其次,與可持續發展的環境保護理念相背。可持續發展的理念主要包含三個方面的內容,第一是代際公平,第二是代內公平,第三是經濟和社會的可持續。代內公平是指同時代的人們享有環境權益的權利是平等的。相比人均資源消耗量和環境污染排放量,西方國家顯然要高出中國很多倍,可以說目前在享受環境權益這一方面,西方國家和發展中國家是不平等的。在保持自身高消耗的同時指責發展中國家生存性排放給世界環境造成威脅的論述,肯定是站不住腳的。

第三,與國家環境主權與不損害國外環境原則相背。國家的環境主權與不損害國外環境原則是指各國擁有按照其本國的環境、資源與發展政策開發本國自然資源的主權權利,并負有確保在其管轄范圍內或在其控制下的活動不致損害其他國家或在各國管轄范圍以外地區的環境的責任。豎根據這一國際環境法的基本原則,中國的環境問題從根本上說仍屬于中國的內政,況且中國的環境問題也并未如論調所說的給全球環境造成威脅。將沒有發生的臆斷定性為威脅,是西方政客們用以干涉中國內政的借口。

第四,在國際環境法實踐中中國采取了較發達國家更為積極的態度。發達國家理應在保護國際環境的活動中承擔起較大的責任,然而,在多項有關國際環境保護的多邊條約簽訂中,西方發達國家卻采取消極回避的態度。《京都議定書》的簽訂過程便是一個典型實例。1997年12月,在日本京都召開的《聯合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議通過了《京都議定書》后,中美均于1998年簽署了這一文件,但是2001年3月,布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經濟發展”和“發展中國家也應該承擔減排和限排溫室氣體的義務”為借口,單方面宣布拒絕批準《京都議定書》。雖然2005年2月16日,《京都議定書》最終得以正式生效,卻因為美國這一全球溫室氣體排放量最大的國家的缺席,致使《京都議定書》制定的初衷得不到實現。與之相對的是,中國于2002年8月核準該議定書后,雖然未被要求承擔強制減排任務,仍在溫室氣體減排問題上堅持不懈,并取得了初步效果。這充分證明中國不但不是環境威脅者,還應當是環境保護的真正實踐者。

第五,中國與一些國家訂立了大量雙邊環境條約。中國一直重視與各國建立雙邊環境保護關系,從1988年9月24日與荷蘭簽訂了《中華人民共和國國家環境保護局和荷蘭王國住房、規劃和環境部關于環境領域合作的諒解備忘錄》開始,中國陸續和美國、日本、蒙古、俄羅斯、澳大利亞等國分別簽訂了政府間的環境合作協定及合作諒解備忘錄。僅2007年一年中國就與美國、日本、法國、澳大利亞、烏茲別克斯坦、塞浦路斯、智利等10個國家新簽或續簽14份雙邊環境合作及核安全合作文件。可以看出,中國正加快訂立雙邊環境條約的步伐,這些雙邊環境條約必將鞏固雙邊的環保合作機制,進而對國際環境問題的解決提供幫助。

(二)從中國國內法角度對“中國環境威脅論”的駁斥

首先,我國已經建成了較為完備的環境法律體系。我國的政府和立法機關一直關注環境保護立法的發展。《環境保護法〈施行〉》于1979年頒布實施后,《海洋法》、《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》等法律也陸續出臺。20世紀九十年代中期的立法高潮中,制定了《煤炭法》、《節約能源法》、《動物防疫法》、《防洪法》、《防震減災法》。目前中國已經頒布的環境法6部,資源法9部;國務院的行政法規共29件;國務院部門國家環保總局的規章〈條例〉70多件;國家環境標準375項,地方性法律900多件。豏這充分表明,我國并非忽視環境保護,恰恰相反的是我國正是采取積極的態度來應對。

其次,我國的環境保護事業已經取得積極進展。根據2008年11月17日國家環境保護部發布的《2007年中國環境狀況公報》顯示:2007年,全國化學需氧量排放量1381.8萬噸,比上年下降3.2%;二氧化硫排放量2468.1萬噸,比上年下降4.7%。與2005年相比,化學需氧量和二氧化硫排放量分別下降2.3%、3.2%,首次實現雙下降。經過努力,全國城鎮污水處理率由2006年的57%提高到2007年的60%;脫硫機組裝機容量達到2.66億千瓦,裝備脫硫設施的火電機組占全部火電機組的比例由2006年的32%提高到2007年的48%。2007年,全國759個地表水國控斷面高錳酸鹽指數平均濃度為6.5mg/L,比上年下降7%;113個環境保護重點城市環境空氣質量優良天數比例比上年提高2.3個百分點。可以說,我國已經基本遏制了環境惡化的趨勢,在各個方面都朝著環境改善的方向邁進。

第三,“中國環境威脅論”中推斷的情形不可能出現。布朗曾預言幾十年后中國將會耗盡地球的可用資源并引起嚴重的全球環境問題。然而距離他的著作出版有了十多年的時間,中國依然保持了良好的發展勢頭,但是他所推測的情形并未出現。事實上,這些推斷情形根本不可能實現,他計算得出的數據是機械推算的結果,沒有把中國應對環境問題的能力考慮在內。中國政府正采用多種途徑包括法律、經濟、政策等手段來保護環境,真正踐行經濟和社會的可持續協調發展。中國目前的環境狀況表明,中國的環境正朝著改善的方向發展,中國的快速發展不是對全球環境的威脅而是對全球環境改善的支持。

第四,中國解決了自身環境問題即是對解決國際環境問題的突出貢獻。中國的環境問題難以解決,但中國一直沒有停止解決自身環境問題的努力,國家發改委主任馬凱曾表示:“從1990年到2005年,中國每萬元GDP能耗下降了47%,等于節約了8億噸標準煤,相當于減少二氧化碳排放18億噸。同期,中國通過植樹造林、森林管護等又凈吸收了50億噸的二氧化碳。特別是自上世紀以來,中國實行計劃生育,少生了3億人。按2004年的標準,世界每一個人平均每年釋放二氧化碳4噸,3億人就等于中國去年少排放了12億噸二氧化碳。這是中國對控制世界人口非正常增長和應對氣候變化作出的積極貢獻。 西方國家不應當將中國的環境問題妖魔化,而是應當正確看待中國對解決世界環境問題的貢獻。

三、消除“中國環境威脅論”危害的法律對策

(一)積極參與國際環境條約的制定過程

隨著對環境外交重視程度的提升,2007年我國的環境外交可以說是如火如荼地開展起來。據資料統計,2007年我國積極參與《斯德哥爾摩公約》、《巴塞爾公約》、《蒙特利爾議定書》、《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》、東亞海協作體、西北太平洋行動計劃等國際法律文書和政府間機制的談判進程。環境外交是破除“中國環境威脅論”最直接也是最有效的辦法。而環境外交的核心環節就是參與到國際環境條約的制定過程之中。積極參與國際環境條約的磋商和談判過程,可以在多邊的國際條約中融入中國的意志,從而更大限度地維護本國的環境權益。

(二)以規范性法律文件的形式確定國際承諾

對國際承諾的履行應當以一種明示的方式呈現,且應當具備強制力。規范性法律文件不但是以一種看得見的形式出現,還能真正有助于解決我國存在的環境問題。我國目前已經在這方面開始嘗試,例如,2007年國務院批準了履行《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》的國家實施計劃,頒布《國家履約工作協調組工作規則》和《國家履約工作協調組專家委員會管理辦法》,完善90多項相關政策、標準、導則。這樣不僅以國內法的形式認可了國際環境條約的法律效力,其實施計劃也將公約的實施變得具備可操作性,保障了國際承諾的履行。

(三)定期發布有關中國環境狀況的法律文件

“中國環境威脅論”出現的原因也源于西方社會對中國環境狀況了解的缺乏。定期出具說明文件就能很好地解決這一問題。中國政府在這一點上做得比較出色,堅持每年出具環境狀況公報,定期出具中國環境狀況的白皮書,在西方開始關注中國溫室氣體排放量的時期,果斷地頒布《中國應對氣候變化國家方案》。

(四)加強國內法對環境問題的規制

這是從根本上杜絕“中國環境威脅論”的方法。具體q來說就是根據中國環境狀況以及出現的新情況,及時制定或修改相應的法律法規,使得法律規制與現實狀況相適宜,中國的環境保護工作出于一種有法可依的狀態。另外,中國已經建成了較為完整的環境保護法律體系,但是法律法規實施的情況不容樂觀。“徒法不足以自行”,加強對執法工作的監督,使訂立的法律法規獲得法律實效就是我國環境保護工作的重中之重。如果合理的法律法規且能得到有效實施,受到規制的環境問題則必將得以解決。