淺析食品安全中的政府責(zé)任

宋 慈

摘要本文以“三鹿奶粉事件”為例,對(duì)食品安全中的政府責(zé)任問題做了簡要的分析。

關(guān)鍵詞食品安全政府責(zé)任三鹿奶粉事件

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-180-01

食品安全屬于市場規(guī)制法調(diào)整的范疇。政府處在關(guān)系人地位,不是當(dāng)事人。但政府“既然是這一法律關(guān)系的關(guān)系人,對(duì)強(qiáng)勢主體享有規(guī)制監(jiān)管的權(quán)力,對(duì)弱勢群體負(fù)有保護(hù)的義務(wù),因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任。”

一、政府對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管義務(wù)

在立法上:(1)我國《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》規(guī)定:第二條、第三條、第三十二條、第三十三條。(2)2004年9月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》。在理論上:(1)現(xiàn)代責(zé)任政府理論認(rèn)為,作為責(zé)任政府,必須迅速、有效地回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求,并積極采取行動(dòng)加以滿足。豎(2)政府作為市場規(guī)制法律關(guān)系中的關(guān)系人,是經(jīng)濟(jì)管理的主體,在市場規(guī)制法中承擔(dān)規(guī)制監(jiān)管強(qiáng)勢主體,保護(hù)弱勢群體的職能。豏這里的職能并不僅僅是權(quán)力的賦予,更是義務(wù)的要求,政府要在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中盡職盡責(zé)地維護(hù)社會(huì)利益。具體到本案,政府應(yīng)對(duì)公眾的食品安全承擔(dān)責(zé)任,維護(hù)消費(fèi)者的生存權(quán)、健康權(quán),至少保證消費(fèi)者買到的食品對(duì)身體無害。

二、政府未盡監(jiān)管義務(wù)的責(zé)任

(一)政府未盡監(jiān)管義務(wù)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任

第一,現(xiàn)代責(zé)任政府的理論指出,政府應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾履行義務(wù),并在未盡義務(wù)時(shí)對(duì)公眾承擔(dān)責(zé)任。政府在完成職責(zé)后,如出現(xiàn)差錯(cuò)或損失,應(yīng)承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責(zé)任;選擇正確的責(zé)任形式,做到罰當(dāng)其責(zé)。豐第二,1萬多噸奶粉召回的壓力,可能面臨的患兒疾病索賠,或?qū)⒅苯訉?dǎo)致三鹿集團(tuán)破產(chǎn)。豑全國首例狀告三鹿奶粉的民事官司中,受害男嬰的父母向兩被告石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司以及中國奶業(yè)協(xié)會(huì)索賠高達(dá)90萬元之巨。豒如果按照這樣的情況繼續(xù)發(fā)展,三鹿集團(tuán)很有可能資不抵債。因此政府負(fù)擔(dān)責(zé)任對(duì)保障消費(fèi)者的利益是有很大益處的。第三,政府承擔(dān)賠償責(zé)任也會(huì)對(duì)政府的違法行為起到警示和預(yù)防作用。

(二)政府責(zé)任的類型

1.依據(jù)責(zé)任性質(zhì),政府應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是個(gè)體對(duì)社會(huì)的責(zé)任。豓本案中政府面對(duì)的受害者是弱勢群體,是不特定的多數(shù)人。符合“社會(huì)”的抽象概念。客體上政府侵害了社會(huì)利益。行為上,存在侵害經(jīng)濟(jì)法法益的行為。這里政府承擔(dān)的既不是普通的民事責(zé)任,也不是行政法領(lǐng)域的國家賠償責(zé)任,因?yàn)檫@些責(zé)任在主體上,都是個(gè)體對(duì)個(gè)體的責(zé)任。

2.依據(jù)責(zé)任內(nèi)容,政府應(yīng)承擔(dān)立法責(zé)任和執(zhí)法責(zé)任。(1)立法責(zé)任:我國法律并未對(duì)立法責(zé)任做出明確規(guī)定,然而根據(jù)世界各國的立法現(xiàn)狀,立法責(zé)任的明確規(guī)定是大勢所趨。在此處提出,引起關(guān)注是有必要的。根據(jù)行政法的基本原則,行政權(quán)的存在與運(yùn)行都必須依據(jù)法律、遵守法律。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》和《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》中規(guī)定的“免檢產(chǎn)品”許可制度沒有法律依據(jù)。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條規(guī)定,對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督檢查是法律賦予國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的一項(xiàng)行政職權(quán)。根據(jù)職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一原則,無法律根據(jù),質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局不能自由決定放棄其職權(quán),免除或部分免除自己的行政職責(zé)。而國務(wù)院發(fā)布的《決定》以及國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《辦法》規(guī)定了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以對(duì)某些產(chǎn)品實(shí)行免檢。“實(shí)行抽查”和“實(shí)行免檢”是兩個(gè)不同的概念。“產(chǎn)品免檢”實(shí)際上是在一定時(shí)間內(nèi)免除或部分免除了政府部門的行政職責(zé),是對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》有關(guān)規(guī)定的變更,明顯違背了法律效力的位階性。因而,《決定》和《辦法》中有關(guān)“產(chǎn)品免檢”的規(guī)定是無效的,其不具有法律效力。豔因?yàn)槿鼓谭蹫槊鈾z產(chǎn)品,所以質(zhì)檢部門以此為由未對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查。這無疑是此次食品安全事故發(fā)生的原因之一。按照法理考慮,政府應(yīng)負(fù)立法責(zé)任。(2)執(zhí)法責(zé)任。新西蘭總理海倫·克拉克周一表示,恒天然在8月得知三鹿奶粉遭污染後,即要求全面公開地召回所有受波及產(chǎn)品,但卻遭到阻撓。他們數(shù)周來一直在要求進(jìn)行官方正式召回,但是中國地方當(dāng)局一直不采取行動(dòng)。在地方層面上,我認(rèn)為第一反應(yīng)就是試圖掩蓋它,不予正式召回。豖如果新西蘭總理海倫·克拉克所言非虛,則我們可以看到我國地方行政機(jī)關(guān)在這一實(shí)踐中嚴(yán)重的不作為行為。地方行政機(jī)關(guān)作為中國政府的代表,行使政府賦予的公權(quán)力。當(dāng)其不作為的行政行為損害了弱勢群體的利益時(shí),政府理應(yīng)為其行為承擔(dān)責(zé)任。這一責(zé)任的承擔(dān)可由該地方行政機(jī)關(guān)代表政府承擔(dān)。

三、政府責(zé)任的特征

(一)此次事件中政府的責(zé)任承擔(dān)形式應(yīng)主要為賠償損失

因?yàn)閱渭兊馁r禮道歉等方式并不能使受害者的損失切實(shí)地得到彌補(bǔ),而限期履行也為時(shí)晚矣。所以,這里,最為公平正義的責(zé)任承擔(dān)方式即為政府承擔(dān)實(shí)際的賠償責(zé)任。

(二)賠償責(zé)任不具有懲罰性

與經(jīng)營者責(zé)任相比,政府責(zé)任制具有補(bǔ)償性。因?yàn)槠滟r償責(zé)任由國庫支付,規(guī)定懲罰性責(zé)任無疑會(huì)極大的加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

(三)政府與經(jīng)營者應(yīng)在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)承擔(dān)按份責(zé)任

在此次奶粉事件中,政府主動(dòng)地承擔(dān)了部分責(zé)任,即患病嬰幼兒醫(yī)療費(fèi)用的責(zé)任。但對(duì)于受害者其他損失的賠償,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)承擔(dān)賠償責(zé)任。在責(zé)任的分擔(dān)上,可借用民法侵權(quán)理論中的共同侵權(quán)理論,比照間接結(jié)合的無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)行為的責(zé)任承擔(dān)辦法承擔(dān)責(zé)任。也就是說,按照此理論,可以認(rèn)為政府與三鹿成立了“多因一果”的侵權(quán)行為。具體分析,“多因一果”侵權(quán)行為的特征主要包括:2個(gè)以上侵權(quán)主體;分別實(shí)施了不同的過失行為;不存在意思聯(lián)絡(luò);各侵權(quán)主體的單獨(dú)行為不能導(dǎo)致?lián)p害后果的發(fā)生;偶然連接因素均為損害后果發(fā)生的不可缺少的因素。而此次事件恰恰符合這些特征。因此,政府應(yīng)與“三鹿集團(tuán)”在補(bǔ)償部分中承擔(dān)按份責(zé)任。對(duì)于經(jīng)營者的懲罰性賠償責(zé)任,應(yīng)由其自己承擔(dān)。如果企業(yè)因破產(chǎn)等原因不能足額承擔(dān)自身的賠償責(zé)任,則政府可能會(huì)對(duì)受害者主動(dòng)為一些給付行為,但這一不屬于我們?cè)诖颂幱懻摰膬?nèi)容。

(四)這項(xiàng)責(zé)任應(yīng)以政府主動(dòng)承擔(dān)為主

但這種主動(dòng)承擔(dān)并不是墊付,而是在補(bǔ)償范圍內(nèi)承擔(dān)了賠償責(zé)任。當(dāng)政府不主動(dòng)承擔(dān)時(shí),相關(guān)主體有權(quán)利進(jìn)行起訴。對(duì)三鹿奶粉這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確或存在急迫性的案件,法院應(yīng)依職權(quán)裁定先予執(zhí)行以保護(hù)受害人的生存、健康權(quán)。