執(zhí)行力

李揚麗

摘要塑造高效政府,就必須著力提高政府執(zhí)行力。本文首先從分析政府執(zhí)行力的內(nèi)涵入手,提出政府執(zhí)行力的重要性,進而概括分析地方政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀,最后提出提高政府執(zhí)行力的對策。

關(guān)鍵詞執(zhí)行力政府執(zhí)行力行政問責(zé)

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-169-02

二十一世紀國家的競爭力取決于政府的競爭力,而政府的效能成為政府競爭力的制約因素,要塑造高效能的政府形象,就必須從自身改革和建設(shè)著手,把政府執(zhí)行力作為突破口。

一、政府執(zhí)行力的內(nèi)涵

(一)政府執(zhí)行力的概念

執(zhí)行力,是在工商企業(yè)管理領(lǐng)域備受推崇的理念,隨著形勢的發(fā)展,其日益向經(jīng)濟、政治、社會、文化等領(lǐng)域滲透,并不斷被賦予新的內(nèi)涵。就政府而言,所謂執(zhí)行力是指政府部門執(zhí)行法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計劃、決策政令的能力,也是指政府通過戰(zhàn)略流程、人員流程和運行流程進行工作目標落實的系統(tǒng)化過程。①

要真正的理解政府執(zhí)行力這一概念,首先要明確,政府執(zhí)行力要求政令暢通和政令統(tǒng)一,各級政府必須按照憲法規(guī)定的原則,統(tǒng)一服從中央政府領(lǐng)導(dǎo),嚴格貫徹落實國家法律法規(guī)和中央政策決定。其次,政府執(zhí)行力也并非意味著下級政府只能跟在上級后面亦步亦趨,做法律政策的“傳聲筒”。它要求下級政府和官員真正吃透法律政策的精神,明確上級政府意圖,體察人民的愿望和要求,把國家的法律法規(guī)和上級的政策決定創(chuàng)造性而又不違背原意地在本地區(qū)本部門貫徹落實。毛澤東說過:“盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級的指示,這不是真正地執(zhí)行上級的指示,這是反對上級的指示或?qū)ι霞壷甘镜」さ淖蠲钷k法。”②比如,中央說“發(fā)展是硬道理”,地方就一切向GDP看齊,而忽視了科學(xué)發(fā)展觀的要求;中央要建設(shè)社會主義新農(nóng)村,地方就猛蓋新房子,把新農(nóng)村建設(shè)搞成新村莊建設(shè)。這些都不是在真正的執(zhí)行政策,也都不能稱之為有執(zhí)行力。

(二)政府執(zhí)行力的重要性

多數(shù)情況下,執(zhí)行力具有決定性的意義。著名管理學(xué)家德魯克說:“確定目標不是主要問題,如何實現(xiàn)目標和如何堅持執(zhí)行實現(xiàn)計劃才是決定性的問題。”哈佛商學(xué)院前院長波特說過在企業(yè)運作中,其設(shè)計只有10%的價值,其余的全部是執(zhí)行的價值。不僅企業(yè)如此,政府、機關(guān)、單位也如此。

執(zhí)行力是政府工作的生命力。溫家寶總理2006年9月4日在“加強政府自身建設(shè),推進政府管理創(chuàng)新”電視電話會議上的講話中明確指出:“執(zhí)行力是政府工作的生命力”。政府的執(zhí)行的前提是決策,而當政府的決策制定以后,政府的執(zhí)行就上升到主要矛盾和矛盾的主要方面,政府能否將自己做出的一系列決策為人民群眾所掌握,化為他們的具體行動,取得預(yù)期的效果,是政府決策能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵。2006年3月5日溫家寶總理在政府工作報告中指出“建立健全行政問責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力。”這是 “執(zhí)行力”概念第一次被寫進《政府工作報告》,標志著政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式納入國家治理范疇。2007年3月5日,溫家寶總理又在政府工作報告提出:“全面提高行政效能,增強政府執(zhí)行力和公信力。”執(zhí)行力一詞在政府工作報告中兩度出現(xiàn)決不是偶然,而是因為政府之政聲,關(guān)乎民生之民聲;各級政府的公信力和執(zhí)行力如何,事關(guān)中央政府律令在執(zhí)行中會不會被“打折扣”,事關(guān)我國經(jīng)濟發(fā)展目標會不會落空。

二、政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀

改革開放以來特別是十六大以來,各級政府的執(zhí)行力不斷提高,是基本適合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的。然而,當前一些地方政府執(zhí)行不力的現(xiàn)象,被稱為中國政壇的 “腸梗阻”,它直接威脅到中央政令的暢通,關(guān)系到“十一五”規(guī)劃各項目標的實現(xiàn),關(guān)系到和諧社會的建設(shè),由此也凸顯出了政府執(zhí)行力的重要性和強化政府執(zhí)行力的緊迫性。

具體的說,政府執(zhí)行不力有以下五種表現(xiàn)形式:

1.尋找借口——不執(zhí)行。對上級精神、國家法規(guī)指令,找出各種借口進行搪塞和敷衍,大行“上有政策,下有對策”之事。它實際上反映了一種工作態(tài)度,實質(zhì)是對職責(zé)的拖延和放棄。在煤礦安全管理上看看那些接二連三發(fā)生的特大礦難吧,多少悲劇的發(fā)生不正是在被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦嗎?國家安監(jiān)總局局長李毅中痛心地說:“有令不行、有禁不止的狀況,到了不能容忍的地步。”③

2.利益優(yōu)先——半執(zhí)行。對上級政策常常根據(jù)個人好惡或部門利益來選擇性地執(zhí)行,對自身有利的就執(zhí)行,沒有利的就不執(zhí)行。公共政策的執(zhí)行,本應(yīng)是全面地理解并貫徹執(zhí)行,但有些地區(qū)或單位在大局權(quán)益和局部私利沖撞抵觸時,合自己“利”的就執(zhí)行,不合自己“利”的就不執(zhí)行,在執(zhí)行中“見了黃燈趕快走,見了紅燈繞道走”,“斷章取義,為我所用”,妨礙了政策和制度的實施。

3.形式主義——虛執(zhí)行。在執(zhí)行過程中搞形式主義,主要表現(xiàn)為以會議對付會議、以文件對付文件。一些單位和部門在貫徹上級的會議決議和文件精神時,在本單位本部門大搞文山會海,會議開得轟轟烈烈,文件下了一個又一個,可就是光打雷不下雨。形式主義大行其道,執(zhí)行力從何談起?為廣大群眾辦一件好事,解決一個難題,比一百個空洞的口號更重要。據(jù)報道,海南省省長衛(wèi)留成曾在1個月內(nèi)做了57個批示,但回過頭來檢查,發(fā)現(xiàn)只落實了兩件,其它的原封不動,石沉大海……對此,衛(wèi)留成“幽”了自己一“默”:“原來不知道當省長是干什么,現(xiàn)在知道了,就是開會、講話!可是誰來落實,怎樣落實?”④

4.自行其是——亂執(zhí)行。一些地方和部門工作職責(zé)不明確,角色定位不準,監(jiān)督措施不力,績效評價機制不健全,沒有解決好職能交叉重疊、事權(quán)分離、多頭管理、交叉管理的問題,工作隨意性大,自由裁量權(quán)失控,強制代理亂攤派、越俎代庖亂作為的行為屢見不鮮。

5.領(lǐng)導(dǎo)不力——軟執(zhí)行。傳統(tǒng)管理理論認為,領(lǐng)導(dǎo)主要是負責(zé)決策的,執(zhí)行是下級的事情。而現(xiàn)代管理學(xué)認為,執(zhí)行是領(lǐng)導(dǎo)的首要職責(zé)。堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)是提高執(zhí)行力的關(guān)鍵。有的領(lǐng)導(dǎo)對上級政策學(xué)習(xí)不及時、領(lǐng)會不準確,導(dǎo)致本部門落實上級政策工作滯后;有的領(lǐng)導(dǎo)對上級政策重視不夠,我行我素,落實上級政策不積極;有的領(lǐng)導(dǎo)上有政策、下有對策,一味應(yīng)付了事;有的領(lǐng)導(dǎo)雖重視程度高、態(tài)度積極,但由于自身原因,方法不當、措施不力,不能充分發(fā)揮隊伍的整體執(zhí)行力。

三、當前政府執(zhí)行不力的原因分析

為什么會出現(xiàn)政令不通現(xiàn)象?政府為什么執(zhí)行不力呢?痛定思痛,我們要認真思考一下原因:

(一)體制方面的原因

行政體制是影響機關(guān)執(zhí)行力的基本因素。目前存在著部門分工不明、職能不清等突出問題,造成行政機關(guān)之間相互推諉、效率低下,并以自身部門利益為取舍,遇到問題爭相逃避,有利可圖相互爭奪,最終導(dǎo)致執(zhí)行力低下。有的問題落實中相關(guān)部門職能交叉,都有管理責(zé)任,卻相互推諉。如,群眾反映某市某村個別干部私自違章建房,規(guī)劃局認為應(yīng)由國土局查處,國土局認為應(yīng)由規(guī)劃局負責(zé)。實際上,農(nóng)村違章建房同時觸犯了兩個部門所執(zhí)行的法律法規(guī),發(fā)現(xiàn)問題都可單獨依法查處,但卻相互“謙讓”。

(二)機制方面的原因

缺乏完善的制度和辦法,致使機關(guān)工作落實無據(jù)可依。一是缺少標準化流程。從接受任務(wù)到開展工作再到完成工作,每一步如何做、什么時間完成,沒有可操作性規(guī)定,過于依賴工作人員的自覺性和工作能力。二是缺少必要的跟蹤監(jiān)督。任務(wù)交辦后,對工作進展情況沒有監(jiān)督辦法和制度,什么人負責(zé)監(jiān)督、怎么監(jiān)督都沒有明確規(guī)定。三是缺少合理的績效考核制度。對工作執(zhí)行情況沒有必要的統(tǒng)計和評價,任務(wù)完成情況沒有與工作人員績效掛鉤,工作完成快慢一個樣,干得好壞一個樣,工作人員積極性不高,造成機關(guān)執(zhí)行力下降。

(三)作風(fēng)方面的原因

一部分機關(guān)工作人員仍然習(xí)慣于用文件落實文件,以會議貫徹會議,抓而不實、抓而不力;有的辦事拖拉、效率低下,群眾反映問題甚至領(lǐng)導(dǎo)交辦事項能拖就拖,催一催才動一動;有些部門中層干部在執(zhí)行過程中“雷聲大,雨點小”,許多工作做得虎頭蛇尾,或者執(zhí)行速度緩慢,造成一些工作久拖不決;有的甚至在執(zhí)行中存在抵觸情緒,存在機械照搬、被動應(yīng)付現(xiàn)象。

(四)素質(zhì)方面的原因

機關(guān)同志來自五湖四海、各行各業(yè),有的是閱歷豐富的基層干部,有的是理論水平較高的高校畢業(yè)生或者是科技人才,個人素質(zhì)上存在一定差異,反映在執(zhí)行力上也有差異。

四、提高執(zhí)行力的對策

思路能否貫徹,目標能否達到,藍圖能否實現(xiàn),關(guān)鍵在人,關(guān)鍵在干部隊伍的責(zé)任心和執(zhí)行力。因此,提高政府執(zhí)行力,確保上級政策和本地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的準確執(zhí)行,應(yīng)該始終成為政府努力的基本著力點。

(一)科學(xué)決策是增強執(zhí)行力的前提

執(zhí)行是對決策的執(zhí)行,決策的好壞直接影響到執(zhí)行的好壞。首先,在決策活動中,領(lǐng)導(dǎo)者是主體,其素質(zhì)直接關(guān)系到?jīng)Q策的質(zhì)量和水平。其次,遵循民主決策的基本原則,這是提高決策水平的必要條件。再次,建立和堅持嚴格的決策程序,是提高決策水平的根本保證。最后,必須有一套較為完善的法律、規(guī)則,使領(lǐng)導(dǎo)決策納入法治軌道。

(二)加強政府行政文化建設(shè)是提升政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)

首先要創(chuàng)新行政理念,加強精神文化建設(shè)。其次要反腐倡廉,加強行政環(huán)境文化建設(shè)。最后要加強政風(fēng)建設(shè),加強行政形象文化建設(shè)。

(三)深化行政管理體制改革是激活政府執(zhí)行力的源泉

行政管理體制改革內(nèi)容豐富,涉及方方面面,是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。主要涉及到政府的職能、政府的機構(gòu)、政府的管理和政府的監(jiān)督等幾個方面的問題。

(四)建立行政問責(zé)制是提升政府執(zhí)行力的保障

責(zé)任與權(quán)力本相互依存,無責(zé)任的權(quán)力必導(dǎo)致權(quán)力的濫用,問責(zé)正是對手持公共權(quán)柄的官員的必要制約。孟德斯鳩說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不變的一條經(jīng)驗,……從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”⑤因此要逐步推行行政問責(zé)制,也要積極推行政府績效評估制度。

(五)提高公務(wù)員的整體素質(zhì)是提升政府執(zhí)行力的核心

政府執(zhí)行力的提高,關(guān)鍵還是要靠廣大的公務(wù)員。我們要大力提倡各級政府部門和各級公務(wù)員終身學(xué)習(xí)的精神,建立科學(xué)有效的監(jiān)督考核機制,不斷完善培訓(xùn)制度。