淺談人民調解員制度的現狀及完善

王 景 賈曉蕾

摘要人民調解員制度在世界享有盛譽,被譽為“東方之花”,是極具中國特色的一項糾紛解決機制,但近10年來,它的發展卻呈現出了一種萎縮狀態。因此,應當從有關立法上、財政上以及選任制度上完善人民調解員制度。

關鍵詞人民調解員制度糾紛立法

中圖分類號:D916文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-153-02

今日,中國處在一個由傳統向現代嬗變的特殊時期,我們將之稱為轉型時期,這個時期不同的價值觀激烈碰撞,市場經濟下人們交往活動的頻繁,致使各種社會糾紛矛盾日益增多。在建設和諧社會的大語境下,如何建立一套行之有效的糾紛解決機制顯得猶為迫切。在占全國面積四分之三的農村,法律資源稀缺,中國傳統的儒家“禮”治文化在農村占主導,以及以家族為本位,以“和為貴”的息訟的傳統思維仍然起著重要影響,在此種背景下,以人民調解員制度為主的非訴訟糾紛解決機制,就對農村的治安和穩定起著不可替代的作用。

一、人民調解制度概念

人民調解作為調解的一種,是我國現代解決糾紛的一項重要司法制度。它是在人民調解委員會的主持下,以國家法律、法規、政策和社會公德為依據,對民間糾紛雙方當事人進行斡旋、勸說,促使他們相互諒解、平等協商、自愿達成協議,消除紛爭的活動。在我國,以人民調解委員會為首的民間調解組織與行政機關等政府性質機構和行業協會等民間團體組織組成的三架馬車“齊頭并進”,形成了一個不訴諸法院,而依靠行政調解、憑借仲裁力量或者借助民間調解來化解糾紛、調和矛盾的糾紛解決機制。人民調解制度作為具有中國特色的一項非訴訟糾紛解決機制,在世界享有盛譽,被譽為“東方之花”。在情、理、法支撐的特殊的農村社會結構中,人民調解作為維護社會穩定的第一道防線,在預防和化解農村矛盾糾紛中發揮著基礎性作用。

二、人民調解制度存在的必然性

我國的人民調解制度是在繼承和改造我國古代傳統調解制度的基礎上發展而來的。一種制度得以長期且普遍的堅持,必定有其存在的理由,即具有語境化的合理性,并因此首先應得到后來者或外來者的尊重和理解。

(一)文化層面的原因

費孝通先生筆下的鄉土社會是一個“無訟”的社會。在鄉土社會里,一說起“訟師”,大家會聯想到“挑撥是非”之類的惡行。在鄉土社會的禮治秩序中做人,如果不知道“禮”,就成了撒野,沒有規矩,簡直是個道德問題,不是個好人。豎一個負責地方秩序的父母官,維持禮治秩序的理想手段是教化,而不是折獄。雖然,在市場經濟沖擊下的當前中國社會正處于轉型時期,農村社會也已經不再是50、60年代的“鄉土社會”了。但是,具有一定穩定性的鄉土傳統與文化仍然影響著農民的思維方式與觀念。糾紛發生之后,基于傳統的情理觀念,大多數村民仍會在“傷和氣”的訴訟和“留情面”的調解之間,選擇較為溫和的后者。

(二)制度層面的原因

在基于地域局限和血緣關系而形成的“熟人”社會中,人們往往通過親情、友情、鄰里之情和長期共同生活培養出來的共同遵循的傳統規則來化解矛盾。因此在發生糾紛之后,不可避免地存在情理較法律更為優先使用的潛規則。一個法官作為國家司法權的行使者,尤其在民法范圍里,他并不是在分辨是非,而是在厘定權利。因此并不考慮道德問題,倫理觀念,傳統規則。哪怕是其作為中立的第三方而進行的民事調解也是在依據法律,保護權利的基礎上促成當事人雙方達成協議。法官這一官方代言人多少對村民產生一種威懾,使村民對法律難以產生親切感。并且,通過司法途徑解決糾紛可能會帶來“高成本”、“低效率”、“傷和氣”等麻煩。相較之下,人民調解員處于社會實施綜合治理的最底層,其半官方的身份,使村民們通常視他們為國家行政權力在最基層的代表。一旦介入糾紛,村民們會首選調解員調解。調解員大多與村民比較熟悉,相對于法官而言,在運用傳統規則方面有很大的發揮空間,更能在不傷害“和氣”的情況下,修復當事人之間的關系裂痕。

三、人民調解制度的現狀

近10年來,人民調解員制度的發展卻呈現出了一種萎縮狀態。根據《法律年鑒》的資料統計,在80年代,調解與訴訟的比例約為10∶1,到2001年卻已降至1∶1,從而與法院的案件快速上升以及世界ADR糾紛解決機制的蓬勃發展,形成了鮮明的對比。究其原因,筆者認為最為根本的是制度原因,即法律對于人民調解協議的性質和效力缺乏明確規定。具體而言,雖然《憲法》、《民事訴訟法》和《人民調解委員會組織條例》等法律、法規及各地相關的條例均對人民調解員制度作出了規定,可是這些都不夠完備,且過于原則,制約了人民調解工作的發展。在我國現行有關人民調解的立法中,2002年由司法部發布的《人民調解工作若干規定》雖然較為詳細、具體,但仍存在不足:

(一)人民調解員的法律地位

《人民調解工作若干規定》第二條指出:人民調解員是經群眾選舉或者接受聘任,在人民調解委員會領導下,從事人民調解工作的人員;人民調解委員會委員、調解員,統稱人民調解員。但是,對于人民調解員的范圍,即究竟哪些人可以擔任,以及為什么可以擔任,卻沒有明確規定,由此引起了不同理解。目前較為普遍的兩種觀點是:有些學者認為,人民調解員是指人民調解委員會委員。還有一些學者認為,人民調解員不僅指人民調解委員會委員,還應該包括專門調解組織和調解小組成員。但回歸到現實中,筆者發現,如果僅依前者來定義人民調解員,那么在一個具體的鎮政府運行的以生產隊工作小組到村居民工作小組再到鎮調解委員會的“三級調解機制”中,鎮調解委員會這一最高級以下的兩級中的調解人員盡管工作做得有聲有色,可是卻無法界定其身份。而后者的觀點也不夠全面。因此,需要通過統一立法對人民調解員進行明確界定,從而消除理解上的分歧。

(二)人民調解員的產生

《人民調解工作若干規定》第15條規定:人民調解員除由村民委員會成員、居民委員會成員或者企業事業單位有關負責人兼任以外,一般由本村民區,居民區或者企事業單位的群眾選舉產生,也可以由村民委員會、居民委員會或者企業事業單位聘任。但在現實中,只有少數人民調解員是由村民委員會選舉產生,大所數都是由生產隊隊長兼任人民調解員。這些都造成了農村人民調解員往往身兼數職,調解淪為“副業”、隊伍不穩定等問題,這些也直接影響了調解工作的效率和質量。

(三)人民調解員的業務范圍

《人民調解工作若干規定》第3條規定,人民調解的對象是“民間糾紛”。隨著改革的深入,農村民間糾紛已經發生重大變化:糾紛主體由公民與公民,轉化為公民與經濟組織、公民與基層政府;糾紛的內容由婚姻、家庭、贍養、鄰里等簡單的人身財產權益方面的糾紛發展為土地承包、拆遷征地等;糾紛的表現形式由當事人之間、當事人的親朋好友之間,專項共同利益的群眾與集體、管理部門之間的矛盾糾紛。傳統的人民調解工作領域狹窄,已經難以應對農村社會轉型時期矛盾類型多樣化的要求。該規定第20條指出:人民調解委員會調解的民間糾紛,包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權力義務爭議的各種糾紛。雖然,這一規定是對前述第3條的補充,但是仍然不全面。有學者指出,由一般糾紛導致的輕微刑事案件等不應該被排除在人民調解的范圍之外。因此建議,人民調解的范圍應適當拓寬到包括《刑事訴訟法》中規定的自訴類案件,如侮辱、誹謗案、暴力干涉婚姻自由案。

四、完善人民調解員制度的建議

(一)完善有關人民調解員制度的立法規定

1.完善憲法中有關人民調解員制度的規定。憲法是規定國家根本制度和根本任務,確認和保障公民基本權利的國家根本法。1982年憲法僅僅對人民調解委員會的組成和職責作出相關規定,并沒有就與其密切相關的訴訟和其他調解方式的關系進行規定。就目前的現狀來看,我國的法院調解,行政調解和人民調解,各自為政、自成體系,并沒有整合起來。這樣不僅沒有實現人民調解和其他調解方式之間的有機銜接,而且分散了國家資源,降低了調解效率。因此憲法需要明確人民調解制度的法律地位,以及與訴訟和其他調解方式的關系,幫助實現對人民調解制度形成全面的了解,達到人民調解解決糾紛的最優狀態。

2.制定統一的《人民調解法》。就目前而言,人民調解組織的設定、變更、消亡,調解上的法律地位,人民調解各主體之間的權利、義務分工,工作流程,過錯責任等都沒有明確的法律規定,人民調解組織的人員素質和財力經費不能充分保證,所有這些都要求在立法上有一部權威的《人民調解法》,對上述內容作出規范。

(二)加強財政保障

《人民調解工作若干規定》第8條規定,人民調解委員會調解民間糾紛不收費。第42條指出,各級司法行政機關應當積極爭取同級政府的支持,保障人民調解工作的指導和表彰經費;協調和督促村民委員會、居民委員會和企業事業單位落實人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼經費。但這些規定只是對調解經費在形式上的保障,并未明確經費來源。在實際操作中,專職調解員的工資待遇一般由政府保障,報酬標準按照村規模大小、村民人數多少來定。但他們出行進行調解工作的交通費、餐飲費卻沒有報銷待遇,而兼職調解員的報酬來源于群眾支付,報酬較低。工作經費和培訓經費的缺乏,阻礙了人民調節工作力度的增強以及調解員素質的提高。鑒于此種情況,上海等地已經開始了人民調解的社會建設。豐在杭州市,市、區各級財政各按行政區內人均0.4元的標準撥出人調解工作經費,由市、區司法局專項用于人民調解工作。將人民調解工作經費納入各級政府財政預算,統一劃撥。

(三)改進人民調解員選任制度

隨著我國法制化進程的加快,人民調解員要做好調解工作,不僅需要掌握政策和運用道德規范,更需要掌握法律知識并運用法律武器進行調解。但是據了解,目前我國的人民調解員多由村里的威望人士擔任,普遍存在年齡偏大、文化程度偏低、法律知識欠缺等問題。一些調解員的法制觀念淡薄,遇到實際問題不是尋找法律和政策幫助,而是憑感覺、習慣來處理。這與所承擔的日趨復雜的調解任務極不相適應,已遠遠滯后于時代的要求,人民調解員的選任亟待提高標準。改革的基本思路應當是:從制度上引入人才競爭機制,提高調解人員素質要求的標準;建立選拔培養、持證上崗和獎懲淘汰的管理制度;嚴格約束調解人員行為,對于某些違法、違反自愿原則下達成的民間調解協議,給國家、集體、他人造成損失的,要追究相關人員的責任,以滿足新形勢下人民調解工作的實際需要。